【内容提要】能源效率是社会经济发展的重要推动力。实证研究表明：环境规制对能源效率的影响存在着时空差异性，不同区域、不同阶段、不同环境规制手段对能源效率的影响不同。我国现行法律法规对能源效率规范存在着不足：环境监管政策与能源效率目标脱节；欠缺能源效率提高的制度安排；环境规制忽视了能源效率的地区差异性；环境监管评估缺失。环境监管促进能源效率的法治路径：一是确立环境-能源-经济整体发展理念；二是依法整合并明晰各部门能效提高职能；三是建立动态环境监管机制；四是确立环境监管评估制度。

【关键词】环境规制  能源效率  环境监管评估  法律规范

目前，学界已经普遍认为，能源法要实现三个目的：一是保障能源供应安全；二是提高能源效率，三是保障生态环境。其中提高能源效率是保障能源安全最根本最长远的目标和途径，体现了可持续发展原则基础上的新能源观。“能源效率”被公认为是一种隐形清洁能源。能源效率的提高， 不仅是对清 洁能源体系构建的有效补充，推动生产技术进步， 改善环境质量，而且也是社会经济发展的重要推动力。影响能源效率的因素既有技术进步、外商投资、对外开放度等短期因素,又有产业结构与能源消费结构等长期因素。随着全球气候变暖及环境危机的日益严峻，政府对环境监管力度的加大，环境监管对能源效率的影响也成为日渐凸显。本文试通过分析环境监管对能源效率的不同影响，找寻能源法的制度因应之策。

一、能源效率的内涵解析

对能源效率的理解有一个逐渐发展变化的过程。20 世纪 70 年代，世界能源委员年提出“节能”的概念，也就是降低能源强度( 单位产值能耗) ，采取技术上可行、经济上合理、环境和社会可接受的一切措施，来提高能源资源的利用效率，以消除能源浪费。1995 年，在世界能源委员会出版的《应用高技术提高能效》一书中，世界能源委员会正式提出“能源效率”的概念，并定义为: “减少提供同等能源服务的能源投入。”强调通过技术进步和调整经济结构、能源结构来提高能源效率，以便节省能源，保护生态环境。[1]目前，对能源效率的理解通常有广义和狭义两种方法。狭义上的能源效率通常用能源服务产出量与能源投入量的比值来度量（魏一鸣和廖华，2010)。但许多学者主张对能源效率的理解应是多方面、多指标的，如Patterson(1996)提出“能源效率”是一个相对概念，并没有明确的定量衡量能源效率的标准，而是必须依靠一系列指标的量化来衡量。[2]广义上能源效率的内涵在于所消耗的能源量对于维持或促进整个经济、社会与环境系统可持续发展的贡献量。这里所指的能源效率是广义上的能源效率，经济学上通常称为全能源效率。

二、环境规制对能源效率影响的观点梳理

环境监管对能源效率的影响随着社会经济的发展也有不同的理论观点。上世纪70、80年代开始，随着能源开发利用中的环境保护问题日渐被关注，环境监管对能源效率的影响也开始进入人们的视线。当时的多数学者认为，环境监管通过排污许可限制、排放标准提高等增加了企业负担，导致企业成本提高、绩效下滑，能源效率下降。（Walley 和 Whitehead，1994； Simpson 和 Bradford，1996）。然而，以波特[3]为代表的修正学派， 其著名的“波特假说”认为，合理的环境规制能够刺激技术创新，能够弥补甚至超过环境规制带来的成本，继而提高企业的生存率和竞争力，有利于经济效率的提高，从而达到环境绩效和经济绩效的双赢。[4]该观点一经提出，立即受到我国学者的广泛关注，赵红运用我国产业分类中 18 个两位数产业1996 － 2004 年的面板数据，证实了波特假说的存在，认为环境规制在中长期对技术创新有一定的促进作用；黄平，胡日东( 2010)也认为环境规制可以促进企业的技术进步。

然而，随着社会实践的发展，越来越多的学者认为，环境规制对能源效率的影响具有时空差异性。如高志刚等通过采用 2000 ～ 2012 年中国省际面板数据的实证检验发现：环境规制可以通过倒逼机制促进能源效率的提高，并且，环境规制强度与全要素能源效率之间存在一种“U”型关系，即较弱的环境规制 强度不利于能源效率的提高，但当环境规制强度跨过“拐点”后，能够促进能源效率的提高；中国整体的能源利用效率较低，地区之间很不平衡，效率较高的地区集中在东部，效率较低的地区均在西部。[5]陈德敏、张瑞以全国 29 个省级单位 2000-2010 年面板数据为样本，分析环境规制各变量对全要素能源效率影响表现出不同的特征。得出结论为，排污许可证（DP）、环境执法强 度（LAW）、排污费收入（PI）等环境监管工具对能源效率的影响表现出较大的地区差距；[6]张华等认为，能源的“稀缺性”与“外部性”两种自然属性使能源效率对环境规制呈现倒 U 型关系，即随着环境规制强度的增加，全要素能源效率先提高后降低，蕴含主导力量由“创新补偿”效应演变为“遵循成本”效应。在区域维度上，东部地区的全要素能源效率高于中西部地区。认为应该适度加强环境规制强度和合理 选择环境规制工具，使得倒 U 型曲线的上升阶段更加显著与持久，同时避免不切实际，盲目提高环境规制强度的跟风行为[7]。陈玲，赵国春通过实证研究，选取政府治理污染投资、政府环境基础设施投资及征收资源税三个要素对新疆环境规制对能源效率的影响进行分析发现，以新疆 14 个地州 2003 － 2010 年的时间序列数据的SFA 模型实证检验了新疆政府环境规制对其全要素能源效率的影响。检验结果表明:新疆政府环境规制产生了能源的非效率，政府环境污染治理投资和环境基础设施投资都会抑制能源的效率，而资源税却提高了能源效率。[8]

以上研究表明，随着社会实践的发展，学界已经证实：1.环境规制对能源效率具有一定的影响；2.环境规制强度对能源效率的影响具有阶段性，随着环境规制强度的增加，全要素能源效率先提高后降低；3.环境规制对能源效率的影响存在着时空差异性，不同区域、不同环境规制手段对能源效率的影响不同，呈U字形或倒U字形曲线。基于这种影响，相关法律法规应当根据这种时空差异性采用不同的规制和制度措施来提高能源效率，使环境规制真正发挥积极作用，防止出现抑制能源效率的现象。

三、我国现行法律法规对能源效率规范评析

1、环境监管政策与能源效率目标脱节

长期以来，尤其随着我国生态文明战略的确立，环境保护已经成为家喻户晓的热词，人们因此在经济发展、能源开发利用中也重视和强调对生态环境的保护，但对能源的战略性地位还认识不足。有关环境规制常常是就环境保护而环境保护，有关环境保护的相关制度安排常常忽视了能源发展，尤其是能源效率问题，没有把能源效率提高与环境监管政策有机融合。人们在传统理念中，常常强调能源的经济性，重点规范能源开发利用中对环境的保护问题。对能源效率提高的制度安排也通常强调相关主体的节能减排，没有充分考虑到政府环境监管对能源效率的影响。在制定环境规制政策时，应该考虑增加对提升能源效率的规定。政府在制定环境规制政策时往往只注重环境规制本身，在环境规制政策中难以找到对能源效率的 规定。作为与环境规制有着密切关系的能源效率，应该成为环境规制的辅助措施。当前 即使有专门的能源法规出台，也只是针对能源生产与使用的规定，割裂了环境规制与能源 效率之间的关系。

2、现行相关法律法规欠缺能源效率提高的制度安排

目前我国关于能源效率的主要法律法规有《节约能源法》、国务院《公共机构节能条例》，两法的立法目的虽都是为了节约能源，提高能源利用效率；虽然也规定了中央到地方的节能工作主管部门并设计了一系列节能制度。但两法的立法着眼点仍在于政府监管下的节能降耗，而欠缺利用市场机制引导市场主体提高能源效率的制度安排。更不说政府监管过程中部门众多，职责错乱导致的成本增加问题。同时，现行环境保护的法律法规众多，有污染防治法、自然资源法、生态保护法等，但这些立法不仅忽视了能源效率问题，如《环境保护法》中只字未提环境质量标准和污染物排放标准的制定要考虑能源效率的提高。有些制度在实践中落实困难，制度间不协调不配合，有时候甚至相互冲突，这些都阻碍了能源效率的提高。

3、环境规制忽视了能源效率的地区差异性

在环境治理体系中，中央政府与地方政府承载着不同的治理任务，扮演着不同的治理角色。“中央政府的主要职责在于制订政策、法规、标准与规划，监督与指导地方政府的环境执法行为，并且协调解决跨区域环境问题。地方政府的主要职责在于具体实施与执行环境法律法规。”虽然我国《环境保护法》（２０１４）规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”《大气污染防治法》（２０１５）也规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责。但我国环境规制政策常常由中央发布，各地通常要对中央政策进行不折不扣的执行。在这种环境治理模式下，相关环境政策法规常常在全国范围内适用，不同区域适用统一政策、统一标准，但不同区域的差异性导致对法律政策的适用效果不同，导致不同环境规制政策对能源效率的影响不同。

4、欠缺环境监管评估

长期以来，环境保护一直处于优先保护地位，上世纪70年代美国希尔诉田纳西流域管理局案更使环境保护处于不计代价的绝对保护地位。当时美国最高院认为，一个小鱼和一座大坝无法用经济效益进行衡量，生态保护的价值居于首位。近年来，尤其随着美国经济不景气的加深，美国希尔诉田纳西流域管理局一案被有些学者称为是一件匪夷所思的事情。因此政府有关环境保护行政决策的经济效益分析就被一些学者所主张。从国外的经验看,环境决策失误、环境监管成本高昂的重要原因之一是没有对监管决策进行成本收益分析。从能源效率提高的视角来看，环境监管的随意和任性也是我国能源效率低下的重要原因。长期以来，我国政府未能对阻碍能源效率的环境监管相关法规和规章条款进行评估分析,无法通过成本收益分析将这种阻力的大小量化；环境监管影响评估的滞后更影响着能源及相关法规的制定、实施、更改、废除进程。同时也导致环境决策随意，生态环境破坏严重。[9]

四、环境监管促进能源效率的法治路径

1、确立环境-能源-经济整体发展理念

环境-能源-经济3e系统协调发展理念由来已久。鉴于长期以来我国生态环境问题的严峻和人们对环境问题的关注和重视，学界对3e 的认识和理解偏重于从经济增长、能源开发利用过程强调对环境保护的思维惯性，而忽视了从环境保护过程中对能源效率的提高，从而促进经济增长的思维逻辑。3e协调发展中不能简单强调能源、经济发展对环境的不利影响，而应确立3e对经济效益社会效益环境效益的整体利益出发的理念。改变过去经济发展、能源开发利用考虑环境问题的思维惯性，而要在环境保护中考虑能源效率的提高问题。环境保护的同时要重视能源效率提高和经济效益。如果说3e传统的思维排序是经济、能源、环境的话，当环境保护成为社会经济发展过程中的重要要素且处于优先地位时，三者之间的思维排序应当是环境、能源、经济，也就是说，要在环境保护的过程中考虑能源发展问题，环境规制的政策法规应考虑能源效率的提高。能源环境经济三者密不可分，相辅相成，其协调发展中必须统筹考虑，不仅在能源开发利用中考虑环境保护，也应在环境保护的相关制度安排时考虑能源效率的提高，只有如此，才能真正促进经济、能源、环境的系统协调发展。

2、依法整合职能部门并提高能源效率的法治程序

目前，我国能源监管职能本身就涉及众多部门，职责分散,职能重叠、权力分割状态严重。能源效率所涉及的主体更多，更需要整体性的统筹规划。因此，依法整合并明晰各部门的能效职责对能源效率的提高非常有必要。有关政府各部门首先必须根据相关法律规定明确自己所承担的能效提高职能，科学定位其在能源提高中的功能地位，并依法与能源主管部门进行职能履行的协调对接，以确保能源效率职能的完成和实现。同时，能源效率的提高更需要各部门、各区域的协同配合，在依法治国背景下，多部门的协调配合只有在法治思维指导下，遵循法治程序，才能使各部门、各区域的交流与合作有效推进。否则，在人治思维影响下的多部门合作就会因“经济人利益”而导致多部门各自为政，从而达不到能源效率提高的整体效果。因此，能源立法程序的法制化非常重要，尤其在当前地方拥有更多立法权的情况下，有关能源相关立法的出台必须坚决反对部门立法、草率立法，应坚持在人大统筹协调各部门利益的基础上进行科学立法、民主立法，尊重立法程序，广泛征求利益相关方的意见，引入立法程序争辩，把相关能源的立法程序规范化、制度化、法制化。同时，政府对能源的相关决策也必须要在公开透明的话语空间里确立可以统一适用的规则体系，通过遵循明确的规程赢得社会信任，从而进一步促进政府信用体系建设。建立能源监管信息公开机制,规范能源销售文件。将能源监管信息公开透明化，减少信息不对称,促进公开公正的消费能源服务。

3、建立动态环境监管机制

前已述及，环境监管在不同区域对能源效率有不同的影响。因此，动态环境监管机制的建立非常必要。一是处理好环境保护中的中央和地方关系，发挥地方环境保护的能动性，同时尊重地方环境保护的特殊性，环境保护监管不易一刀切，应根据不同的区域选择不同的监管制度和监管模式。尤其目前规定设区的市都赋予有环境保护方面的地方立法权，中央层面的环境保护立法易多原则性规定、不易规定太过具体。这样就可以给地方立法结合具体情况留有立法的空间，不容易导致与上位法的冲突和不协调；另外，监管要有原则，也要有差别。比如对于我国东部市场化程度较高的地方，可减少政府的介入，改变传统命令控制型监管方式，尽可能发挥市场引导机制，采取更多引导性鼓励性制度。即使在市场化程度较弱的中西部地区，尽管政府在能源发展和环境保护中起着引领和主导作用，但并不意味着政府唯一主体。能源效率的提高需要必须发挥全社会的力量，通过多种手段和方法才能实现。作为国家权力机器，政府应把握能源效率提高的运行方向和目标，重点进行整体社会经济的宏观调控。要强调市场主体的重要作用，摒弃人治和权力思维，让法治思维贯穿于能源效率提高的全过程，运用法治方式来协调生态环境保护和能源效率提高的关系。

二是把握环境监管拐点，及时进行阶段性制度调整。前已述及，环境监管与能源效率的提高呈U字形。随着社会经济的发展，当环境监管对能源效率的影响发生变化时，政府应当及时调整修正有关制度，调整环境监管模式，使环境监管能够持续不断的刺激市场主体，达到提高整体能源效率的作用。根据U字曲线模型，政府要密切关注环境监管拐点，及时调整制度安排，在特定阶段实施不同的环境监管模式和制度。从而使环境质量提升与能源效率的提高处于协同共赢状态。

4、确立环境监管评估制度

环境监管评估通过对政府拟将出台的环境监管政策进行成本收益评估，不仅可以在政府出台相关环境保护政策评价政府对环境保护的决策是否是经济上可行的、合算的，评价其社会经济环境效益以及对能源效率的影响,促进能源环境经济的协调发展，而且还充分贯彻了环境法的“风险预防原则”，防止环境政策出台的草率，以及政策出台后造成难以挽回的损失。同时，环境监管评估制度还可以通过规范评估程序加强政府决策的规范化运行，优化政府环境决策方案选择，平衡环境监管对能源效率的影响，真正促进各部门的协调配合，达到环境能源经济的整体发展。从国外的经验看，环境监管政策通常是出台该部门的行政机构申请社会第三方机构进行定量评估，评估结果对社会公开。

注释：

[1] 郑江绥：《能源效率及其测度指标体系研究》，《求索》2010年第8期。

[2] 范丹：低碳视角下的中国能源效率研究，东北财经大学2013年博士论文

[3] Porter M E，Van der Linde C． Toward a New Conception of the Environment-competitiveness Ｒelationship［J］． Journal of Economic Perspectives，1995，9: 97 － 118．

[4]张成，陆旸，郭陆，等． 环境规制强度和生产技术进步［J］． 经济研 究，2011，( 2) : 113 － 124． ［Zhang Cheng，Lu Yang，Guo Lu，et al．The Intensity of Environmental Ｒegulation and Technological Progress of Production［J］． Economic Ｒesearch Journal，2011，( 2) : 113 － 124．

[5]高志刚 等:环境规制强度与中国全要素能源效率研究《经济社会体制比较》(双月刊) 2015 年第 6 期

[6]陈德敏、张瑞：《环境规制对中国全要素能源效率的影响* ——基于省际面板数据的实证检验》，《经济科学》2012 年第 4 期 

[7]张华等《能源的“波特假说”效应存在吗? 》 《中国人口·资源与环境》 2014 年第 11 期。

[8]陈玲、赵国春：《地方政府环境规制对全要素能源效率影响* —基于新疆面板数据的实证研究》，《干 旱 区 资 源 与 环 境》  2014 年第 8 期

[9]席涛: