摘 要：节能减排频繁遭遇“降低—反弹”表明，节能减排工作仍存在一定的问题。通过分析可以发现，出现这种现象的主要原因在于节能减排指标属于政策性目标，具有重要性，可协商性、可变通性，客观性以及不可追究的特征。要克服节能减排指标的特性的负面效应，需要建立起法律与政策的长效综合机制。这要从法律及政策两方面的改进进行。节能减排法律保障机制的建立，主要从两方面进行，一是要将最新的节能减排理念纳入到《能源法》之中，二是要完善以《节约能源法》为核心的节能减排法律体系。节能减排政策上的进步，主要是要从事后的补救到事先的预防，建立起以各地区情况为基础的节能减排指标计算制度。

关键词：节能减排；政策目标   

 自十一五规划提出两个降低的约束性指标以来，节能减排工作已经取得了较大的成效。万元国内生产总值能源消耗总体上出现了降低的趋势。2006年，万元国内生产总值能耗降低了1．23%，2007年降低了3．27%，2008年下降了4．59%，2009年则为2．2%。[1]过去四年，累积下降了14.38%。然而，进入最为关键的2010年，形势却发生了变化，第一季度，河北、辽宁、上海、江苏、河南、湖北、湖南、广西、贵州、青海、新疆等11个地区的单位GDP能耗由降转升。总体来看，一季度的能耗同比上升了3.2％。除此之外，在污染物排放指标中，贵州、广西、云南等省区反弹趋势明显。[2]这给十一五期间节能减排的目标的完成蒙上了一层阴影。事实上，整个十一五期间，节能减排指标多次出现先降后升的情况，降低与反弹一直是无法破解的怪圈。这种降低与反弹的循环仅仅是问题的表象，在这背后起作用的是制度内夹杂多种因素的深层次的矛盾，不断地反弹表明，保障节能减排的诸多政策仍然没有达到理想的效果。因此，要解决这一问题，需要对节能减排的内涵以及所涉及的各种因素进行深入的分析，进而提出可能的解决方案，避免降低与反弹的循环，真正的推进节能减排工作进一步深化。

一、“降低—反弹”现象的原因分析

 一般来说，“人类的所有活动都需要一定的有利于社会活动的标准化准则”[3]。某一个新的社会关系出现之后，社会必然会产生建立起相应的规则体系的需要，这符合人对社会关系确定性、安全性在心理上的需求。随着对其进行调整的规则体系的进一步完善，社会成员逐渐对处理这一社会关系的方法和规则形成了普遍的预期，这一方面使得规则逐渐成为行动中的法律并进一步形成完整的制度体系，另一方面使得社会进入普遍的遵守规则的状态，使得规则及规则所规制的对象之间进入良性的互动之中。在制度体系已经完全建立并且充分发挥作用的情况下，违反制度或者出现与制度所要实现的目标相背离的情况必然是少数情况，而不能是相反的多数情况，如果出现普遍的违反或者背离制度的现象，说明制度自身必然存在内在的问题。如果不能克服这些内在问题，制度就会受到严重的冲击乃至消亡。由此可以看出，在完成十一五节能减排目标过程中，经常出现“降低—反弹”的现象，意味着节能减排必然存在根本的内在的问题。这种在质的规定性决定了节能减排会不断出现“降低—反弹”的现象，因此，仅仅从外部环境、政策执行不力等方面着手，是难以真正消除节能减排“降低—反弹”的怪圈的，要解决这一问题，必须对节能减排的性质以及内在的作用机制进行深入分析。

（一）节能减排指标的性质分析

从理论上来讲，节能减排即可以指节能减排指标，也可以指保障节能减排的各种手段，节能减排是目的与手段的统一体。其中更为重要的是目的。因此，需要着重分析指标的性质及其效力。

 “十一五”规划将规划指标分为了预期性指标和约束性指标，预期性指标是指国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。预期性指标具有指导意义，并不具有必须要实行的效力，而“十一五”规划提出的两个下降则是约束性指标，是指在预期性基础上进一步明确并强化政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效利用行政力量，确保实现。十一五规划明确提出约束性指标“具有法律效力”。

然而，进一步分析可以发现，节能减排指标的法律效力是值得商榷的。有观点指出，十一五规划尽管不是法律，但是是由最高权力机关通过的法律性文件，其内容是可以有法律效力的。但是这种效力是有缺陷的，缺陷表现在缺乏宪法依据、法律效力不完整、法律效力不固定、法律效力不及企业等。[4]这种观点存在一定的问题，法律的效力仅仅存在有或者没有的问题，而并不存在有没有缺陷的问题。法律的效力一旦存在，违反了法律就应当承担相应的责任，而法律因为缺乏效力依据或者其他原因缺乏效力，则不能对相对人构成权利和义务上的限制。因此，只需要研究节能减排指标是否具有法律效力的问题。

从法理上来讲，法律是保守的，法律所确定的权利与义务关系都是已经在社会生活之中得到广泛承认的关系；法律是具有一定的稳定性的，因此不可能接收剧烈的迅速的改动；法律对权利义务关系的要求也是最低和最基本的，而不可能是以一个接一个更高的权利义务关系为目标。而与此相对应，政策因政策问题而存在，所指向的是仍然没有稳定的社会关系；政策是阶段性的，能够迅速的根据实际情况的变化进行相应的改进；政策对社会成员尤其是政府的要求是主动的、积极的，政策目标需要政府机构及其工作人员的积极行动去落实。[5]正是因为政策具有如下特征，使得政策的效力根本不同于法律效力，可以存在一个“基本实现”的中间状态。与此相比，法律效力却不存在“基本实现”这样一个中间状态，而仅仅存在有效或者无效的问题。

因此，节能减排指标从根本上来讲，仍是政府主动提出的一项未来需要实现的政策目标，保障节能减排的各项手段，仍然是以政策为主。尽管“十一五”规划将节能减排指标归为约束性指标，要求确保实现，并宣称约束性目标具有“法律效力”，这也迥异于真正意义上的法律上的效力。节能减排指标所针对的正是政府需要解决的特定的某一时期、某一方面的具体的问题，而不是普遍的权利义务关系。没有实现预定的节能减排指标，并不能表示承担此节能减排任务的政府违反了法律规定的义务。这正是“降低—反弹”现象最为根本的原因。

（二）节能减排指标反弹的原因分析

节能减排指标属于政策性的目标这一质的规定性，决定了节能减排指标的实现必然依赖于政策目标的重要性、可协商性和可变通性、客观性以及不可追究性。

1政策目标的重要性

需要政府解决的问题涉及到社会发展的各个方面，因此必然存在多种政策目标，这就涉及到政策目标的协调问题。在有限的资源下，要确定多种目标之间的先后次序，必须考虑到政策目标的重要性、紧迫性方面的差异问题。与此相对应，尽管不同法律之间的目的和任务也存在协调的问题，根本上来说，调整某一类社会关系的法律体系的目的都是一以贯之、相互协调的，并不存在矛盾与冲突的问题。这种差别的根本原因在于，政策目标是具体的，法律是抽象的。政策目标仅仅考虑某一政策目标内部的协调，而法律必须考虑整个法律体系的内部逻辑的严丝合缝，这正是二者区别所在。

经济发展这一主题所带来的强大惯性必然会对节能减排的推行造成一定的影响。这种影响在十一五规划实施的过程中可以分为2007年以前和2007年以后两个阶段，分界线在于2007年6月国务院通过的《节能减排综合工作方案》。由于这一工作方案提出了将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，并作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，使得节能减排的指标体系带来了前后不同的影响。2007年以前，尽管经济、社会、环境的协调发展已经逐渐替代了唯GDP发展观，政府的主要职责仍然是保证经济发展，在这种大背景之下，招商引资仍然是地方政府工作的重点。因此，地方政府必然更加青睐促进对第二产业的投资，尤其是对利润巨大的高能耗行业的投资。因此，在2007年以前，地方政府没有特别的动力去推动需要巨大投入而并没有实际经济利益的工作。2007年以后，由于节能减排指标体系重要性的上升，地方政府不得不同时承担起两套指标体系所带来的压力。从长期来看，节能减排与经济发展并不矛盾，但是短期看，地方政府显然承受了比之前更大的压力。问题的关键就在于，经济发展的指标考核同样是“一票否决制”的，在这种情况下，最为理性的方法必然是视政策松紧而定，或者以一部分成绩作为另一部分工作的筹码，只有在这种情况下，才能同时满足两方面的需要。事实情况也是如此，一旦中央政策力度降低，地方高能耗产业就出现反弹，同时不断和中央进行协调，力求降低节能目标，如宁夏今年年初出现强势反弹，并且在已完成“十一五”总体目标80.04%的情况下，已申请将2010年节能目标从预计的5.2%下调为4.36%。[6]

由此可以看出，节能减排之所以不断出现反弹，正是地方政府在两种指标压力之下不得已而为之的结果。这是反弹现象最为根本和深刻的原因。

2政策目标的可协商性和可变通性

政策目标与法律的目的和任务的一个重要区别在于，由于政策目标所针对的是需要摸索的事务，根据实际情况的变化来对政策目标的修正是伴随在政策目标的执行过程中的。而各个利益相关方对于法律所要实现的目的和任务的协商，则是在法律制定过程之中完成的。法律自身便是各方利益妥协的产物，一旦法律颁布并且施行，法律就有了不可妥协的特性。

因此，在节能减排过程中，地方政府并不是完全被动的无条件的执行中央政府的政令，而是可以通过不断地协商和变通降低节能减排给地方带来的压力。这既可以通过正式的途径来进行，也可以通过非正式的途径来进行，这种留有余地的特征，提供了节能减排反弹空间存在的可能性。

地方政府对政策的协商和变通，可以有多种途径和方法。正式的途径如前述宁夏的做法，直接申请指标的下调。这种方法的实现，依赖于中央政府对地方政府的让步和妥协。而在中央政府不妥协的情况下，地方政府则会利用其他变通的形式，来化解政策压力，如国家发改委通过限制对高能耗项目的审批来控制地方，地方则可以将一些大项目化整为零通过审批。[7]

3政策目标的客观性

政策目标的可协商性和可变通性之所以有其一定的合理性，根本的原因还在于政策目标所针对的是较为具体的事务，需要具有一定的灵活性。正是因为政策目标所针对的是具体的事务，就必须比法律更加注重具体情况具体对待，重视目标的客观性。与此相对应，法律则是从具体情况之中抽象出的普遍的规则，而剥离了千变万化的实际情况。这种区别决定了节能减排指标出现反弹，有其客观必然性。

节能减排目标的实现，并不仅仅依赖于各方的积极作为，由于其涉及范围的广泛性，必然要受到多种客观条件的制约。其中，最为主要的限制是产业结构的制约。一般来说，单位GDP能耗的变化和工业化过程密切相关，随着经济社会的发展，工业化阶段单位GDP能耗一般呈缓慢上升趋势，在进入后工业化阶段后，经济发展模式发生重大改变，单位GDP能耗才能开始下降。这已经由世界各国发展的普遍规律所证明。[8]

中国目前正处在快速工业化阶段，难以避免以高耗能为特征的重工业的发展。尽管为了保障节能减排政策目标的实现，政府采用了诸多政策手段，但是这仍然难以克服第二产业比重过高的困境。淘汰落后产能，大力采用新技术等手段虽然已经起到了比较好的效果，但是技术性节能总是有其最终的瓶颈，在技术性节能空间已满的情况下，结构调整就成为了亟需解决的问题。因此，产业结构的积重难返成为了节能减排指标反弹的重要原因之一。

4政策目标的不可追究性

政策目标的实现不同于法律的执行，由于政策目标所具有的可协商性、客观性等特征，难以对没有完成政策目标的任务执行者进行责任追究。

尽管我国实行地方政府首脑负责制，名义上由地方政府领导者负总责，但是由于节能减排政策目标的实现，有赖于地方政府各个部门的通力合作，因此并不能将节能减排指标未完成的责任归咎到领导者个人身上。同样的道理，即便最后整个“十一五”规划规定的约束性指标没有完成，也不能将责任归咎到中央政府领导者身上，因此，除非地方政府领导者有法律上规定的失职等情况的出现，并不会因政策目标未完成承担不利后果。事实上，在节能减排目标实现过程中，由于中央负责节能减排的国家发改委并不具有对地方的执法职能，更没有对地方政府人事上的任免权，“一票否决制”到底在多大程度上实现了其预期目标，值得商榷。

从上面的分析可以看出，不可否认节能减排政策执行不到位，整个制度体系尚未完善对节能减排指标反弹的促进作用，然而节能减排指标反弹的最根本原因仍然在于节能减排指标的性质问题，节能减排指标的性质决定了中央与地方在这一问题上各自的定位问题，也最终会影响到节能减排指标能否顺利实现。因此，相应的对策设计也要围绕解决这一问题来展开。

二、“降低—反弹”现象的对策设计

 针对“降低—反弹”现象的对策设计，必须围绕克服节能减排指标作为政策目标所带来的负面效应进行。最具可行性的思路是：在通过其他方法和手段克服政策目标所带来的负面效应的同时，尽量加强法律在整个节能减排之中的作用，建立起一套完整的节能减排法律制度体系，以法律制度来弥补政策的缺陷。正在制定之中的“十二五”规划正在确定“十二五”期间节能减排的目标，这说明节能减排并不是短时间、单一性的能源政策，而是长效性、综合性的能源政策。这也决定了节能减排在未来的发展方向必然是逐渐建立起法律与政策相互促进、共同合作的长效综合机制。

（一）节能减排法律保障机制的建立

由于目前主要是政策在起到主要的作用，节能减排法律保障机制的建立，主要是要实现政策的法律化。总体来说，节能减排指标及其政策的法律化，需要从两个层次进行。一是原则的法律化，即将一些已经得到普遍认可的节能减排的政策理念通过法律的规定成为节能减排法律制度的基本原则，如能源开发利用优先保护环境的理念，宏观调控和市场机制相结合的理念，应该成为贯穿节能减排法律保障的基本原则，并发挥其指导作用。二是具体制度的法律化问题，目前，一些保障节能减排的政策由于长期实行并取得了比较理想的效果，应该逐渐通过立法的形式固定下来，这即保证这些政策的稳定性，也给予政策所针对的对象以合理的预期。通过不断地立法上的完善，可以逐渐改变节能减排过分依赖政策的局面，而确立起一面是政策，一面是法律，灵活与稳定并举的局面。

从实践上来讲，需要围绕节能减排指标及其政策的法律化进行如下几方面工作：

1将节能减排理念纳入到《能源法》之中

《能源法》是调整能源开发、利用、管理活动中的社会关系的法律规范的总和，是能源法律体系之中的基本法，起到一个总领全局的作用，因此，需要把节能减排的理念纳入到《能源法》之中，并且使其成为能源法的原则之一。这可以为整个节能减排法律体系的建立奠定比较坚实的基础。

需要注意的是，节能减排的法律理念要成为《能源法》的基本原则并且对整个能源开发利用领域起到一个指导作用，需要具有一定的超前性。这种超前性主要是指节能减排需要向国际通行的节能减排理念看齐。即需要将减少碳排放的理念吸收进来。

节能减排之中所涉及的减排，主要是指减少二氧化硫和化学需氧量两个指标，这与国际通行的减排的概念存在很大的区别，国际上通行的减排的概念是指减少碳排放，而非大气污染物和水污染物。我国节能减排的概念的一个比较大的问题是，总量上的二氧化硫和化学需氧量减排的目标并不构成对单位GDP能耗降低的目标的完全的限制。由于二氧化硫和化学需氧量的减排的目标可以通过加大资金和技术投入来实现，增加高能耗项目但不增加二氧化硫和化学需氧量排放并不是难以实现，这就使得对节能目标缺乏一个总量的限制。因此，单位GDP能耗降低的目标所暗含的能源消费总量不受制约的特征，使得各地在经济发展过程中，仍然偏好片面追求经济总量，而忽视经济结构的合理性。这为大量高耗能项目的上马创造了条件，最终也导致了各地单位GDP反弹局面频繁反弹局面的出现。

因此，基于能源使用应该保证对环境安全的理念，应当强调减少碳排放对能源使用的限制。根据相关预测，即便中国在2006至2010年间实现单位GDP能耗降低20%的目标，由于中国经济的快速增长（按照10%计算），预计中国2010年的碳排放仍然会比2005年增加46%。尽管现阶段没有承担任何的减排义务，中国在2010年之后仍然要在国际气候谈判之中承担巨大的碳减排的压力。因此，尽管中国作为发展中国家，不能也没有必要承担任何存量减排的义务，但如果能将碳减排的理念纳入到节能减排的理念之中，并且通过《能源法》确立下来，更有利于在国际和国内两个层面上掌握主动。

2完善以《节约能源法》为核心的节能减排法律体系

完善以《节约能源法》为核心的节能减排法律体系，一方面要进一步完善《节约能源法》，另一方面要完善配套的相应法规及标准。

《节约能源法》是整个节能减排法律体系中的核心法律，理应在节能减排之中发挥重要作用。2007年修订的《节约能源法》已经在很大程度上对“十一五”节能减排目标作出了响应，但是这还没有达到一个理想的状态。其中一个重要的问题是对于政府责任的问题。细读《节约能源法》责任一章可以发现，责任的设定主要还是针对相对人，对于政府责任的规定少之又少。由于规划的约束性指标是直接约束政府的，节能减排的法律保障机制应该加强对政府责任的约束。除了通常的根据《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、进行的法律责任追究以外，还应当进一步考虑对实践中经常出现的挪用节能减排资金用于办公建设、进行虚假数据统计等情况进行责任追究。

除此之外，应当进一步完善配套法规及标准制度。国家发改委2004年颁布的《节能中长期规划》就指出，需要抓紧制定《节约用电管理办法》、《节约石油管理办法》、《能源效率标识管理办法》以及建筑节能管理办法等配套法规、规章。这些配套法规有利于节能减排政策的条理化、系统化，应当加快立法的步伐。还需要加强标准化建设。标准化建设有利于不断推进节能减排工作由行政控制的方式向市场手段的转变，也有利于促进新技术的推广使用，进而促进新型产业的发展。

（二）节能减排政策上的进步

要解决“降低—反弹”的局面，除了从长远角度来看需要建立用法律保障机制来弥补政策目标所带来的不足，从短期来看，也需要在政策上进行一定的改进，以避免反弹现象频繁出现，造成政府信誉的丧失。

由于各地地理条件、资源状况、经济基础等方面的差异，其减排额度必然存在一个理论上的最大值。华北、东北、西北、华东、中南以及西南区，各自处在不同的工业化阶段，能源消费总体特征也存在较大的差异，比较现实的做法是，根据各地区、各省份的情况，以某一历史额度为基准，进而确定每个地区的减排时间表。然后再考虑相加进而得到一定时期内的总的减排指标。[9]相比将总指标层层分解到各省的做法，这种方法更加考虑到各地区发展状况的差异，因而更加容易实现。一方面，这降低了地方政府在经济和减排两种指标下的压力，尤其是肯定了西部地区发展一定程度的重工业的合理性和正当性，另一方面，这也避免了地方和中央进行艰难谈判所带来的巨大成本，有利于二者之间的协调和合作。

因此，迫切需要建立起一整套的计算和确定地区节能减排指标的政策，这一套政策将使得节能减排工作的重点从事后的补救转变到事前的预防上来，从一开始就杜绝了节能减排指标过于苛刻、缺乏对地方差异的考量的问题。在合理的指标体系之下，地方政府不用再承受节能减排给经济指标所带来的巨大压力，也就不能频繁与中央进行协商，更加可以兼顾各地区在结构调整上的难度的差异，最后，理所当然，由于执行力度不够、资源配置不合理导致目标没有实现，自然能够追究相应的责任。