摘要：法国是世界第二大核电生产国，核能是法国最重要的电力来源，占主导性地位。近年来，在应对气候变化和能源领域，法国采取了许多措施，通过了一系列的新法律，核能领域于2006年通过了2006-686号关于核安全和透明度的法令。该法令确立了核安全局的独立地位，加强了透明度，并对核安全和放射性运输领域做出了规定。二十多年来，我国《原子能法》的制定工作处于搁置状态，终于有望2011年列入立法计划。在起草《原子能法》过程中应借鉴法国核安全立法经验。

关键词：法国；核安全；立法

2011年3月11日发生的日本福岛核事故，事态不断升级，日本原子能安全与保安院在4月12日做出决定，根据国际核泄漏等级评定机构ZNES规定的标准重新审定，将福岛第一核电站的核泄漏等级由5级提高到7级。这意味着，福岛第一核电站的核泄漏规模达到了与切尔诺贝利核电站同样的等级，属于最高级。根据国际能源署的统计，据今，核电发电量超过20%的国家和地区共16个，美国、法国、日本位列前三甲。核电与水电、火电一起构成世界能源的三大支柱，在世界能源结构中有着重要的地位，全球开始对核能技术界及法律界均开始对核能政策与核安全立法进行反思，法国作为目前核能利用最安全的国家之一，核安全立法经验值得我们借鉴。

一、法国核能发展状况

法国的能源政策在过去20年来，一直表现为政府强列干预的集中化特点，至今这一方法仍未改变。法国能源政策一直以来坚持四个关键性的原则：第一，能源供应安全；第二，能源供应竞争；第三，可持续能源发展；第四，对所有地区与所有市民提供能源服务[1]。然而，近年来，法国作为欧盟27个成员国之一，越来越受到欧盟指令的影响，如，近来越来越受到欧盟电力与天然气行业竞争，欧洲能源行业的地区化趋势向单一市场转变的影响，法国于2004年对电力和天然气市场实行改革，实现了完全的自由化。

法国自上世纪70年代石油危机以来，就积极发展核能，以减少国内能源进口的依赖度。作为发展核电最成功的国家之一，法国是世界上仅次于美国的第2大核电生产国，全法国共有58个正在运转的核反应堆，核电占法国发电量的78%，平均运行时间达25年[2]。根据国际能源署发布的法国能源政策报告（2009），2008年法国一次能源供应总计266.9亿吨（Mtoe），与2007年相比上升了1.2%，核能占一次能源供应的43%，是国际能源署国家中比例最高的，石油31%，天然气15%，碳5%，生物质5%，水电2%，其他能源约（地热、太阳能、风电）0.3%。在过去的十年，法国的一次能源供应结构并未有实质性的改变。2007年，法国的能源消费是165 Mtoe。据统计，2007年，核能占能源生产的85%，135.45Mtoe，生物质与废弃物占国内能源生产约10%，水电约4%。法国在核能方面完全国内自足，但天然气需求进口98%，石油需求进口99%，碳需求进口100%，而法国又是一个电力净出口国。因此，核能的发展在法国占有非常重要的地位（见下表一和表二）。法国鉴于多方面的原因选择发展核电：确保国家实现能源自主（核电使法国能源进口减少了50%），有利于环境保护（法国是欧洲温室气体排放量最低的国家之一），保持稳定、有竞争力的电价。但是，根据生态、能源、可持续发展与海洋部发布的未来年度投资计划预计，到2020年，核能对于法国电力的贡献将下降到70%，主要原因在于政府大力推广可再生能源，电力生产将期待翻两倍。

表一：一次能源供应总量表

表二：电力来源表

法国原子能委员会（CEA）于1945年成立，此后很快启动了多台实验反应堆的建设。1947年，第一台重水氧化铀零功率实验堆“ZOE”在巴黎地区沙蒂永堡（Fort de Chatillon）实现首次临界。1956年，法国第一台40兆瓦可用于发电的反应堆G1在马尔库尔投产[3]。目前，法国最“高寿“的核电站在阿尔萨斯地区费森海姆市，两座反应堆于1977年投产，多座已投产30年的反应堆将停产数月，接受10年一度的大检[4]。2020年，法国三分之一的核电机组将达到寿期，进入更新换代阶段。法国将建设经济竞争力更强、更环保、安全水平更高的新一代核电站。2007年4月，法国在拉芒什省弗拉芒维尔核电站启动了本土第一台第三代反应堆EPR（欧洲压水堆）的建设，计划2012年投产。最近，法国又宣布在滨海塞纳省彭利核电站建设第二台EPR机组，预计2017年并网发电。法国还制定了第四代反应堆研究开发计划，拟于2040年形成产业规模^[5]。

二、法国核安全立法

近年来，在应对气候变化和能源领域，法国采取了许多措施，通过了一系列的新法律，主要包括：第一，对2000-2004 欧盟自由化转型指令的转化，在2004年通过了2004-803号有关电力和天然气公司公共服务的法令；第二，2004年通过了气候规划（2004-2012），该规划在2006年和2009年分别被修改；第三，2005年通过了2005-781号能源政策导向性的确立计划法令，又称法国的能源法，该法再次明确确立了发展核能在法国能源结构中的重要地位；第三，2006年通过的2006-686号关于核安全和透明度的法令；第四，2006年通过的2006-739号关于放射性材料和废弃物可持续管理的法令；第五，2006年通过的2006-1537号能源行业资金激励的法令；第六，2007年通过的关于建立生态、能源、可持续发展与海洋部的法令；第七，2007年至2008年启动了环境Grenelle，并在2009年通过了2009-967号关于实施环境协议的计划法令。其中，最重要的法律即2006年通过的2006-686号关于核安全和透明度的法令。

2006-686号关于核安全和透明度的法令于2006年6月13日通过[6]，共63条，包括总则、核安全权力机构、有关核安全的公众信息、核基础设施和放射性物质运输和附则等五个部分，总则部分是对相关概念的界定，第二部分规定了核安全权力机构的地位、职能等，第三部分包括有关核安全和放射性保护的信息权、地方信息委员会、关于核安全透明度和信息高等委员会等三章，第四部分包括核基础设施和放射性物质运输适用的规则、有关风险预防的核基础设施的薪金角色的加强（此部分已修改了劳动法典）、监管和警察措施、有关核基础设施和放射性物质运输的刑事条款、在事件和事故情况下适用的条款等五章，附则部分规定了一些其他条款。通过以上介绍，2006年的核安全和透明度的法令最重要的贡献在于以下几个方面：

（一）建立了独立的核安全局

在法国，与核能有关的管理机构主要包括生态、能源、可持续发展与海洋部、原子能委员会以及核安全局。

1．生态、能源、可持续发展与海洋部

直到1971年前，法国还不存在环境部，之前有关环境的行政管理权限分散于其他部门中。1971年1月27日的一项法令，政府决定设立环境部[7]。2002年5月15日的2000-895号政令改组原来的环境部为生态与可持续发展部[8]。生态与可持续发展部主要职能也由之前仅仅涉及自然保护而扩展到环境政策与可持续发展两方面。萨科奇担任法国总统以来，将多个行政机构加以整合，成立了新的生态、能源、可持续发展与海洋部，负责处理能源、环境、土地使用、交通以及与可持续发展相关的事务。2007年5月18日的法令将法国生态与可持续发展部重组为生态、可持续发展与领土整治部，2008年3月19日生态、可持续发展与领土整治部更名为生态、能源、可持续发展与领土整治部。2009年6月23号更名为生态、能源、可持续发展与海洋部。由此她的职能范围也扩展到资源、领土与居民；能源与气候；可持续发展；风险预防与交通等。法国生态、能源、可持续发展与海洋部转变为一个切切实实的大部制[9]。这种转变的目的旨在更好的实现一体化和协调化。事实上，新的生态、能源、可持续发展与海洋部整合了之前的交通、城市发展、气候变化及能源的行政管理机构，在政府机构中排名第三。这种雄心勃勃的管理机构建立，旨在更好的协调国家相关政策与措施，在欧盟27国中是唯一的。之前的能源与原材料司是隶属于经济、财政与产业部，在2008年改为能源与气候变化司，隶属于新的生态、能源、可持续发展与海洋部。新的能源与气候变化司的使命包括大气-气候-能源政策的深入发展、低碳交通系统、能源市场、能源安全、能源供应政策、可再生能源以及核电政策等。环境与能效署共同隶属于生态、能源、可持续发展与海洋部和高等教育与研究部，主要负责能源与环境领域可持续发展能源政策的实施，职能涉及推动产业、交通、建筑效率以及推动可再生能源领域的技术发展等七个领域。

2．原子能委员会

原子能委员会是一个专门负责为通讯、健康和国家防务的核能、技术领域的发展和推动的专业政府机构。原子能委员会主要推动相关的技术研究，已与世界上众多合作者建立了协同合作效应。在能源领域，原子能委员会主要旨在优化法国的核电厂，寻找核废料的处理方法，也发展氢能、光伏、生物质以及核聚变方面的计划。

3．核安全局

核安全局是一个独立的政府机构，主要是集中负责处理核透明度及安全问题，同时贡献于公众对核电的关注。在1973年，法国核安全检查隶属于核设施安全中央服务部门，该部门附属于工业部。1991年，这一服务职能变更为核设施安全处负责，该司同时隶属于工业部和环境部。2002年2月22日，核安全局将其行动范围扩展到放射性防护，核安全与放射性保护司取代了核安全与放射性防护处，这时的核安全局的职能分别隶属于工业部、环境部和健康部。2006年6月13日，2006-686号关于核安全和透明度的法令正式成立了核安全管理的独立行政机构——核安全局。核安全局的主要职能是对与核使用相关的风险，为了保护劳动者、公众以及环境，对核安全和放射性防护的检查，以及为公众提供信息。根据2006-686号关于核安全和透明度的法律，成立的核安全局是一个独立的管理机构，负责监督法国民用核生产，保护核从业人员和求助于放射疗法的病人，保护公众与环境，避免遭到核生产风险的威胁。根据法令的规定，核安全局能够根据技术特点做出法规决策，以保障与核安全和放射性保护有关的政令、决定的适用；核安全局要保障与核安全与放射性保护有关的规章和特别规定的遵守的检查；核安全局要参与在权限范围内的公众信息工作；核安全局要配合紧急的放射性情况以导致对人类和环境损害的管理；在发生有关核活动事件和事故的情况下，核安全局能够根据相关证据启动技术调查程序。核安全局需要对活动设立年度报告以递交议会或议会科学和技术选择评估办公室、政府和共和国总统。在政府、国民大会、参议院或议会科学和技术选择评估办公室的要求下，核安全局要明确提出与其权限相关的建议或相关问题研究的实现。核安全局要向政府递交其建议，以定义在国际谈判中法国的角色，并在其权限内在国际和欧盟的组织机构中代表法国。在国际协议的适用方面，核安全局保障对第三国提供信息警报或接收他们的警报和信息[10]。

（二）透明度的加强

根据该法令的规定，每个人都有权利获得为核基础设施的利用，放射性物质运输责任、放射性物质的持有者、持有信息、与电离辐射的照射有关的风险以及这种活动的结果和采取的安全和放射性保护措施以预防和减少照射风险的情况等信息。国家有责任向公众公布核安全和放射性保护的方式和检查结果。国家要提供给公众核活动的有关结果、相关国家领土内，特别是在发生事件和事故情况下的信息。在核安全局公布的年度报告中，需要包括有关核安全和放射性保护采取的措施、有关核安全和放射性保护的事件和事故、放射性废弃物和环境中设施无放射性的性质和结果、设施点放射性废弃物的性质和数量等。在中央和地方设立核安全透明度和信息高级委员会以及地方信息委员会，该委员会是一个信息机构，负责集中和讨论与核活动相关的风险、有关的核活动对人类健康，环境的影响的信息。有关拒绝信息交流的诉讼根据相关的规定可以诉诸行政司法机关[11]。

（三）核基础设施和放射性物质运输

核基础设施和放射性物质运输条款的适用旨在保障安全、健康、有益于公众健康或自然和环境的保护[12]。核基础设施的使用有责任保障其设施的安全。核安全局负责发放有关放射性物质运输的许可证。核安全局负责核基础设施和放射性物质的检查以保障其遵守有关核安全的法规。在刑事责任方面，无许可证建立和经营核基础设施，或无申报程序经营核基础设施，或在违反行政措施或已做出司法裁决或中止的情况下继续经营核基础设施情况下可处于三年有期徒刑和150000欧元罚款；在与行政机构命令不一致或不遵守规定情况下经营核基础设施情况下可处以两年有期徒刑和75000欧元罚款；无许可证或违反规定的情况下对放射性物质运输的行为可处以一年有期徒刑和30000欧元罚款；拒绝向行政机构通报相关核安全信息，或对检查的实现设置障碍的情况可处以一年有期徒刑和15000欧元罚款；核基础设施的经营和放射性物质运输责任人未申报事件和事故，可处以一年有期徒刑和15000欧元罚款；核基础设施的经营未建立年度文件，可处以7500欧元罚款等[13]。

三、对我国的借鉴意义

（一）核安全立法体系凌乱、位阶较低

我国的核安全立法方面最主要的法律是2003年10月1日施行的《中华人民共和国放射性污染防治法》。其余以行政规章为主，以《中华人民共和国核材料管理条例》（1987年）、《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》（1986年）和《核电厂核事故应急管理条例》（1993年）三大规章为主。部门规章有《核材料管制条例实施细则》（1990年）《核电厂设计安全规定》（1991年）、《核电厂厂址选择安全规定》（1991年）、《核电厂运行安全规定》（1991年）、《核电厂放射性废物管理安全规定》（1991年）、《民用核燃料循环设施安全规定》（1993年）、《民用核承压设备安全监督管理规定实施细则》（1993年）、《民用核承压设备安全监督管理规定》（1993年）、《民用核承压设备焊工及焊接操作工培训、试和取证管理办法》（1995年）、《民用核承压设备无损检验人员培训、核和取证管理办法》（1995年）、《核燃料循环设施营运单位报告制度》（1995年）、《核设施的安全监督》（1995年）《研究堆运行安全规定》（1995年）、《研究堆营运单位报告制度》（1995年）、《国家发展改革委办公厅关于实施民用非动力核技术高技术产业化专项的公告》（2004年）等等。最主要的《中华人民共和国放射性污染防治法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2003年6月28日通过，2003年10月1日起施行，共由八章组成：总则、放射性污染防治的监督管理、核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治、放射性废物管理、法律责任、附则。该法确立了预防为主、防治结合、严格管理、安全第一的核心原则。我国核安全立法呈现无体系的特征以及杂乱无章，位阶较低等问题。

（二）核安全基本法的缺位

政府在监管核安全方面的基本法律长期缺位。《原子能法》作为核能领域的最高法和基本法， 主要内容应包括组织体系与职责、使用范围、监督管理体制、监督管理程序或步骤、核事故应急、法律责任、补偿与赔偿、法规建设等，对核能安全发展起着至关重要的作用。然而，从该法启动之初的1984年至今已经一拖再拖，长达27年。1984年，根据国务院领导的批示，原国家科委组织起草《原子能法》。此后，《原子能法》(草案)及草案修改稿先后在1988年、1992年、1995年三次上报国务院法制局，一度被列入了第八届全国人大常委会的立法计划，但最终都未能顺利地走下去。2006年，《原子能法》(草案)开始由原国防科工委重新起草并开始广泛征求各部门和单位的意见。然而，中国核工业的多头管理也在这期间开始显现，由于部门利益难以平衡，只好搁置下来。在国际上几乎所有发达国家、绝大多数发展中国家都有《原子能法》、《核安全法》或类似于《核安全法》的法律。美国1945年就制定了原子能法。英国和加拿大等国也随之颁发。随着原子能和平利用的发展，建设核电厂的需求提高，原子能法在瑞士、澳大利亚、日本、德国等国也相继制定。现在世界上有30余个核电国家，但没有原子能立法的国家却很少。像泰国、马来西亚、印尼、越南等国虽然还没有核电厂甚至也没有核电发展计划，国内只有不多的研究用反应堆，却也早早地制定了原子能法。法国2006-686号关于核安全和透明度的法令即核安全基本法。核电发展的后发国家之一的我国，作为国际原子能机构的成员国，在核安全和辐射安全方面依然存在法律空白。最近，由工业和信息化部牵头起草的《原子能法》，受到了国家重视，国务院法制办已经把《原子能法》的立法工作列在了较为优先的位置，由工业和信息部牵头继续开展论证工作，有望列入2011年立法计划。

（三）核安全管理体制有待厘清

在监督管理职能分配方面，国家环境保护、卫生、公安等众多部门都想在管理上分得一杯羹，而这样潜在的危险是有利益时争着管，一旦发生核污染，就会出现相互推诿的情况，责任追究无法实现。法国在2007年的大部制改革后，环境政策与能源政策统一归入生态、能源、可持续发展与海洋部的职能范围之类，因此不存在与其他部门利益冲突的问题。核安全局是从隶属于环境部后独立出来的一个行政机构，显示了法国对核安全监管的强化。我国对核设施安全的许可由隶属于环保部的国家核安全局审管；对放射工作的许可则由卫生、公安部门审管；对贮存、处置放射性固体废物的许可则由环保部审管，无论是统管或分管，各部门的权责必须进一步明确，管理体制亟待理清。虽然各国国情不同，但在核安全管理领域，管理权限过于分散是不利的，且有碍于执行力的发挥，我国现行体制下，统一管理应更加有效，环境保护部的管理权限应进一步集中且强化。

（四）透明度需进一步加强

在透明度方面，应进一步加强，并重视公众进行有关核能及放射性污染的相关知识普及工作，及时、准确、最大限度的公开相关信息，消除公众恐慌，建立年度科学评估和报告制度。

[1] Energy Policies of IEA countries :France 2009 reviews, http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2009/france2009.pdf , 2011年4月16日访问。

[2] “日本福岛核电站危机冲击法国核能产业”，http://www.chinanews.com/gj/2011/03-16/2908513.shtml，2011年4月16日访问。

[3]“法国民用核能发展史”，2009年法国外交部发布，http://www.ambafrance-cn.org/%E6%B3%95%E5%9B%BD%E7%9A%84%E6%A0%B8%E8%83%BD.html ，2011年4月16日访问。

[4] “日本福岛核电站危机冲击法国核能产业”，http://www.chinanews.com/gj/2011/03-16/2908513.shtml，2011年4月16日访问。

[5] “法国民用核能发展史”，2009年法国外交部发布，http://www.ambafrance-cn.org/%E6%B3%95%E5%9B%BD%E7%9A%84%E6%A0%B8%E8%83%BD.html ，2011年4月16日访问。

[6] Loi n^o2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.

[7] Philippe Malingrey, Introdiction au droit de l’environnement(3^eédition), Lavoisier, p. 9.

[8] Philippe Malingrey, Introdiction au droit de l’environnement(3^eédition), Lavoisier, p. 11.

[9] 彭峰：《法典化的迷思：法国环境法之考察》，上海社会科学院出版社，2010年4月第1版，第114页。

[10] Article 4-Article17，Loi n^o2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.

[11] Article18-Article27，Loi n^o2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.

[12] Article 28，Loi n^o2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.

[13] Article 48，Loi n^o2006-686 du 13 juin 2006 relative a la transparence et a la sécurité en matière nucléaire.