【内容提要】天然气作为清洁高效的化石能源，长期以来得到了政府的高度重视，然而在我国，天然气能源的低消费比例在狭小的市场范围内难以得到解决。美国拥有世界上最大、竞争最为充分的天然气市场，其发展历程中的一系列立法行动对于我国未来天然气市场的培育有着很好的借鉴与启迪意义。本文从天然气领域的垄断属性以及明晰产权的角度论证构建竞争性市场的必要性。并从美国天然气立法的演变过程出发，参考其我国产业发展借鉴意义并对我国天然气市场化改革的模式进行探究。

【关 键 词】天然气市场化改革  美国天然气立法 垄断 产权 竞争性 法律规制

天然气具有储量丰富（Abundant）、价格适中（Affordable）、符合环保要求（Acceptable）

的“3A”特征，因此能够成为“竞争性燃料”。[1]随着石油资源的对外依存度上升, 煤炭资源的开釆利用受到环境压力的限制,而许多新能源的推广又受制于现有技术水平难以普及。因此在经济寻求低碳发展之路和能源环境大转型的敏感时期,天然气高效、清洁、优质的特点理应受到更多的重视，成为替代性能源的理想选择。在全球范围内能源供应局势的紧张和气候变化问题的日益严峻,大力开发和高效利用天然气正在成为许多国家寻求保障能源供应安全和减少二氧化碳排放的重要战略措施。[2]

近年来我国的天然气资源消费虽保持持续增长，但在一次能源结构中所占比例仅5%左右,与其他国家相比仍存在较大差距。我国从2006年开始进口天然气,对外依存度开始逐年提升，未来这种需求量快速增长与保障供应能力的矛盾将长期存在。[3]目前我国天然气产业发展面临最大的困难便是市场的培育问题,尤其下游市场开拓艰难已成制约行业发展的瓶颈,纵观各国天然气产业的发展经验，推动市场化改革改革实为保证我国天然气供求平衡、促进天然气工业升级发展、保障我国能源安全和实现整个能源产业转型发展的必由之路。

一、天然气市场化改革之路：从垄断走向竞争

天然气能源对于我国调整能源结构、提高能源效率、积淀能源储备等具有重要的战略意义，可以说其产生至今从没离开过政府的重视。而基于其身处能源领域的特殊性，更由于深受传统经济管理模式的影响，这种重视往往表现为高强度的管制。而随着天然气产业的持续发展，政府管制正在从产业“屏障”的角色向“瓶颈”的方向转变。打破垄断，构建一个市场主导的模式也逐渐成为被广泛接受的选择。

（一） 天然气资源的垄断属性，成为了产业发展的一大桎梏。曼昆的传统经济学理论认为，能源属于自然垄断行业，具有规模效益和沉积资本，推行市场自由竞争并无效益可言，反而会浪费能源。但是现代理论认为，自然垄断也属于垄断的一种，具有一般垄断的缺陷。而且，随着科学技术的发展，自然垄断领域也开始分化为不可竞争的垄断(强垄断)和可竞争的垄断(弱垄断)。[4]

部分自然垄断行业可以而且应该适度引入竞争。自然垄断是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适合竞争而形成的垄断。自然垄断行业与其他产业不同，它与网络紧密相连的特性致使自然垄断行业不能通过市场机制实现最优的资源配置。如果实行自由市场经济，过多的企业可能进入输送网络和其他设施，造成重复投资的问题，从而导致资源浪费，因此，政府对自然垄断产业要进行规制。[5]这些限制方法表现为:一是限制市场进入，避免网络设施的重复投资;二是价格规制，通过政府定价或税收，减少超额利润;三是对产品和服务质量进行严格规制，例如规定不准随便停电即是一例。

在我国，电力、石油、天然气等能源行业的国有经济垄断不是产生于市场竞争，而是行政权力划分市场的结果。中国能源资源基本上是国家垄断，中石油、中石化、中海油等大型能源央企掌控着中国石油和天然气资源的调配权、主干管网的布局与规划权。能源行业主管部门采取审批制等手段排挤系统外企业，并通过指令方式授权行业垄断，从而构形成了民间资本进入的天然屏障。与之相比，美国民营电力公司拥有美国大部分的发电和高压输变电设备，其售电量和电费收入分别占全国的76%和 74%。[6]

竞争性市场带来的经济绩效，推动着能源市场的透明化、自由化与国际化。包括资本结构的转型，从单一国有转向多元经济、混合所有权，以及相应的组织结构等等。

（二）明晰产权是天然气产业发展的必由之路。产权是一切增长与发展的激励源。产业或社会发展的根本区别在于产权的区别。有效率的产权不常有，无效率的产权却普遍存在。产权是为从根本上解决资源资本、技术等稀缺的而设计的制度。有效率的产权是规则组合的权利束，包括完全明晰、权利人专有（排他）、可转让和可实施。产权的秉性就是在不同的所有人之间进行流动，这种流动以安全为前提，以效率为目的。交易是产权的交易，产权是交易的产权。市场是自由形成的，更是强形成的。产权是权力与市场的交汇点。产权的自由度是权力与市场博弈的空间。[7]

能源产权一般包括资源产权（各种能源资源）、投资产权（各种企业、项目等）服务产权（节能与其他）。随着技术资本地位的提升，资源优势被竞争替代，资源产权地位应当呈下降地位。现代工业企业产权结构中大部分与知识产权相关。能源资源产权不仅关系到能源利益的公平分配，也决定能源领域的市场化进程，甚至决定一国政治体制改革的效率。在制度转型的国家中资源产权有效率的安排决定着能源产业的发展进度，甚至是存亡。

能源资源产权设计与安排应当满足能源资源支配、投资与不同层次交易的需要。一般包括能源资源所有权、开发利用权、担保物权期权等。这些权利可以为能源资源的投资提供不同层次的产权服务，使能源资源的实物存量保持或得到增量，为能源资源投资市场的建立提供基础性规则。

现行资源权属制度是现行法律所设计安排的，法律制度转型因此成为资源优势转化为竞争优势的契机资源权属制度创新必须推进资源产权的公平分配与交易，推动投资项目的竞争性取得和工业创新能力的提升。[8]随着技术资本地位的提升，资源优势应被竞争优势所替代，资源产权地位应呈现下滑趋势。而随着能源市场化进程的不断推进，同样也能推动我国的能源优势从资源优势走向竞争优势的转变。

（三）市场化改革往往伴随着法制改革。关于市场化的概念，学术界一般有两种理解：“一种是指市场机制在一个经济体资源配置中发挥作用持续增加的经济体制演变过程；一种是特指改革或者转轨国家资源由计划配置向市场配置的经济体制转变过程。”[9]从一个产业的角度来看，天然气市场化改革正是指前一种演变过程。其表现为市场机制对资源的配置作用逐步增大，政府的直接干预越来越小，并且能够打破垄断，提高市场的充分竞争，并带来产业组织的优化，生产与服务效率的提高等。

我们应注意到天然气产业从垄断走向竞争不仅仅是一个市场过程，也是一个法律过程。从整个能源领域的角度出发，能源立法能够为能源的市场化提供法律依据与制度维稳。市场化改革的推进应以法制改革为依托。

能源是价值体，在法律上就成为财产或财富，能源法其实是对能源财产进行分配的制度设计与安排。能源法就必须将能源作为财产或财富进行合理分配。《美国能源法》一书中曾提到“每人都不断地寻求对其个人(而非对社会)最有效的方法利用其所掌管的资产。但对其私利的探求自然地(或者必然地)使其选择对社会最有利的资产利用办法……”[10]能源也是一种资产，那么能源领域也当然适用自由竞争模式提高能源的使用效率。“市场缺陷和障碍严重影响能源效率”[11]“市场化改革能有力地提高了能源生产效率”[12]

根据产权理论的要求，能源法及其制度从降低市场交易费用和提高能源资源配置效率出发，考虑能源资源产权制度结构、产权主体、权利边界及实施的效率，安排出有效率的能源资源市场配置制度。

二、美国天然气立法的演变过程

美国作为世界上最大的天然气生产国和消费国，其天然气市场经过100多年的发展已日趋成熟。在此过程中，美国政府的政策多次演变，并伴随着多部法律法案的制定，对整个天然气产业产生深远的影响。

（一）1938 年美国国会通过了《天然气法》。该法可视为美国政府着手统一管制的开端。

美国政府对天然气市场垄断现象的关注可以追溯到19世纪中期，当时美国的燃气工业刚刚起步，许多州政府就认识到因天然气输送管网的规模经济性造成的自然垄断可能会损害公众利益，于是从价格入手对垄断企业进行了一定的管制。为了应对日益严重的垄断趋势，1938年美国联邦政府颁布了《天然气法》，开始了对天然气行业的统一管制。该法案授权联邦能源委员会(FPC)对州际管网的投资、建设等作出规定，从此新增管线、增加销售协议及对销售运输储存服务收取费用等事项必须事先征得FPC同意。不过该法案未对天然气的井口价格进行规定。

该法打破了州际天然气贸易的壁垒，但却又使管道公司发展成为天然气的垄断经营者。这种垄断性产业结构，运营效率较为低下，同时由于联邦动力委员会对州际贸易天然气井口价格实行较低的定价，打击了开发商的积极性，为之后美国天然气产业出现供应能力不足的情况埋下了伏笔｡

（二）1954年美国最高法院通过菲利浦斯决议(The Phillips Decision)，旨在扩大管制范围。1954年美国最高法庭的菲利浦斯决议进一步加强了政府对天然气行业的管制，开始将管制和价格控制范围扩展到井口天然气。

该决议至美国20世纪六七十年代已对天然气行业发展产生了负面性影响的。由于FPC将州际井口价格控制得过低，即使在20世纪70年代石油危机阶段原油价格暴涨时，这种价格也没有出现太大的变化，自然大大刺激了消费者对于天然气的需求。同时过低的井口价格(甚至低于生产成本)却严重抑制了上游开发商的积极性,结果造成了美国州际天然气史上长达20多年的供应短缺现象。[13]

（三）1978年国会颁布《天然气政策法》,开始放松管制趋势。该法案被视为美国天然气产业走向竞争性市场的转折点。

国会在意识到由于井口价格管控过严而引起产品供不应求后，于1978年通过了《天然气政策法案》。该法案放松了对天然气井口价格的控制，提高了井口最高限价，允许部分天然气价格放开，同时确定了整个天然气井口价格放开的框架。之后并在前一年关闭联邦能源委员会(FPC)后，成立并授权联邦能源管制委员会(FERC)对天然气行业进行管制。该法案颁布后，天然气井口价格大幅升高,有效促进了上游开发领域的繁荣，投入于勘探开发领域的资金大大增加。

（四）1985年，FERC颁布了436号法令，要求管道公司以非歧视原则对外开放管输服务，任何用户都有权在支付费用的情况下利用管道输送自己的天然气。该法令被人们称为“准入法令”(the OpenAccessOrder)，[14]使运输而不是销售天然气成了管网公司主要的业务，从此用户不必再接受管网公司的捆绑服务，用户可以选择任何有竞争力的生产商和输送管网，用户的选择更加灵活，从而刺激了产品与服务质量的提升。

（五）1989年FERC颁布天然气井口解除管制法案。彻底解除了对天然气的价格管制，放开了天然气井口价格，天然气井口价格将完全由市场供求决定。

（六）1992年FERC颁布636号法令，该法令是对之前436号法令的延伸。要求管网公司分离管输业务。636号法令从法律上保证了所有用户都有机会租赁、使用管道公司的管道，有效促进了天然气市场公平竞争环境的形成,确保及时、可靠的服务得以延续。也就是说，消费者可从任一生产者处购买天然气，生产者也可直接向终端用户和批发商卖气，生产者之间展开争夺用户竞争；而管道公司必须公平地提供管道服务。由于636号法令一般被看作是天然气行业解除管制的顶峰,它又被人们称做“最终改组方案”(the Final Restructing Rule)。[15]

（七）2000年FERC颁布637号法令，旨在改进天然气运输市场的效率，更好地保护市场参与者的利益。内容包括：提高燃气公用企业转让其持有的管输能力的价格上限；允许管输公司调整用气高峰与低谷的收费率；管输公司要将其利润超过标准的部分与公用企业共同分享，以补偿后者为顺利出租管输业务所支付的成本等等。

    我们不难发现，美国天然气立法的演变史其实是一个不断放宽政府管制的过程。美国天然气市场在其中经历了“垄断定价——政府定价——价格管制逐步取消——价格完全放开”这四个阶段[16]，立法机构通过逐步放开天然气交易价格、允许用户自主选择供应商、将管道运输和天然气销售业务分离等措施，在天然气市场引入了市场竞争机制，最终形成了拥有众多市场参与者、流动性强的自由竞争天然气市场。并且在市场中产生了若干个天然气交易中心，成为其国内天然气的定价核心并在此基础上有力的促进了天然气交易方式的进步，其中最为重要的亨利中心已成为北美市场气价的风向标，乃至其他地区在与北美交易商进行天然气贸易时都在遵循美国天然气交易中心所确立的价格机制，这为美国赢得了天然气市场价格的话语权，灵活的市场化定价体系同时又促进了天然气开采技术的进步，最终使美国本上消费者享受到了低廉的气价，为美国经济发展和能源安全奠定了良好的基础。

三、“美式”天然气立法的借鉴意义及我国天然气市场化改革模式探究

1.加快我国天然气立法进程对于市场化改革具有迫切的必要性

美国天然气市场的培育总是离不开专门的天然气立法作为基础，美国政府能源政策的转变也同样由相关法令的推行作为铺陈。从历史角度出发，任何领域走向市场化的过程实际上都伴随这法制改革。立法是行业健康发展的重要保证，是规范市场行为的最终有效手段。美国不仅仅有专门的天然气立法，更有较为完备的整个能源法体系，不同部门的能源法律交互作用，对于整个能源产业的结构优化，整个交易系统的丰富完善，都具有相当积极的意义。

而相较之下，我国的天然气立法目前则处于较为尴尬的境地，可以看出较为明显的滞后性。

其一、有关石油天然气方面的立法的基本原则、制度涉及油气资源管理体制、油气矿权、对外合作、管道安全、税费制度、土地、环保等方方面面。这些都是分散规定在宪法、矿产资源法及其他条例规章或政策性文件中，没有形成完整的法律体系，并且缺乏一部统一的法律以统揽全局。而且条例规章效力层级太低与石油天然气行业在整个国民经济中的重要地位严重不相称。在实际操作层面，由于层级低下其贯彻落实情况也往往得不到重视。

其二、立法上的不足，往往只能通过大量的政策性文件弥补，缺乏透明度，稳定性也不够，容易形成部门之间职能交叉和出现“国家利益部门化，部门利益法规化”的情况，更有可能为权力寻租大开方便之门。

其三、行政性法规虽然相对健全，但市场行为法规相对缺乏，已与市场经济发展模式不相适应。在上游领域，主要是以现有的《矿产资源法》和《对外合作开采海洋石油资源条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》为核心形成的法律框架，其基本目的是体现国家对油气资源的所有权。在天然气中、下游领域，则只有《石油、天然气管道保护条例》对长距离管输进行管制的专门的法规，其主要侧重于维护管道的安全；在城市输、配气环节，主要的适用法规是《城市燃气管理办法》以及各地根据该法规制定的地方性法规，其立法的基本出发

点是将城市配气系统作为公用服务事业，除了较多地关注安全等问题外，在准入、价格等方面强调政府的直接管制。有鉴于能源产品（如天然气现货）在商品交易中的特殊性，我国政府在推进天然气产业市场化过程中，必然需要一部专门立法来规范天然气市场的交易行为。

    多年以来，业界一直呼吁制定一部统一的《石油天然气法》，有关部门也多次启动了相关的立法活动，然而令人遗憾的是，由于种种原因《石油天然气法》至今未能出台。而对于政府近年来大力推动的天然气市场化进程，制定这样一部法律具有相当迫切的意义。

2.构建充分竞争性市场以应对国家能源安全隐忧

过去政府对于天然气价格的高强度管制在很大一方面是处于能源安全的考虑。相较于美国，我国的天然气储备并不是那么丰富，开采技术也不如对方先进，如若学习美国一般，逐步放宽政府管制，最终由市场来决定定价权，是否会影响我国的能源安全。

能源市场化的核心是引入竞争，建立有效的市场结构。从世界范围来看，各国政府进行能源市场化改革时，都要在建立有效竞争的能源市场和满足一定水平的稳定的能源供给上做出选择。事实上，美国在改革的过程中也出现过由于能源生产和输送上的长期投资不足而带来的能源安全问题。而在我国天然气进口依存度上升和国际价格波动的背景下，如何处理好能源市场化改革与能源安全的关系，也是无法避免的重要课题。

首先，天然气市场化改革并不必然导致能源安全问题。从长期来看，市场化改革理顺了能源价格，使能源价格能够反映市场供求的变化，使市场交易行为有利于保证能源安全，但是在市场范围下产品的波动性，可能会导致产品供需的不平衡，针对这种情况，政府往往只能够采用行政手段来解决这种能源供求上的短期不平衡问题。

然而从社会效率角度来看，依靠价格变动调整应优于行政干预。由于天然气等能源产品价格弹性比较小，能源价格的上升并不会立即导致消费者相应的减少能源消费，所以最终也不易增加消费者的经济负担。[17]一些发达国家已经建立了完善的能源价格波动预防机制，来缓解能源价格非预期增长带来的影响。但由于我国针对能源价格波动的预防机制正在建设中，所以能源价格的非预期增长所带来的能源安全问题是值得重视的。

从一定意义上讲，能源市场化过程中产生的能源安全问题，也会是是能源市场化程度不彻底的体现，在旧机制被取代的同时，新的保障机制没有建立或不够完善。因此，我国在不断推动天然气市场化改革的同时，基于安全的能源市场化措施，就是要加快建立保障机制。

（1）建立能源价格波动的补偿机制。从国际经验来看，完善的能源市场都需要建立能源价格波动的补偿机制，由于能源大多具有较低的需求价格弹性，如果没有补偿机制，消费者将承担能源价格波动的损失，在增加社会成本的同时，也降低能源市场调节的有效性，将会造成更大的损失。

（2）完善能源储备制度应对国际能源价格波动的冲击。即能源储备在长期内增加的成本，是否大于由于能源储备在度在化解能源风险上有重要作用。另一个有效的手段，是通过能源来源的多样化，来分散风险，这种能源来源的多样化既包括能源进出口市场结构的多样化，也包括能源投资的多样化。加速能源之间的转化，也是分散能源风险的一个方式。[18]

（3）鼓励多元资本投入天然气基础设施的建设。在短期内，能源基础设施体系是保障能源安全的根本，它包括能源的生产、运输和分配的基础网络。完善能源基础设施，需要有合理的投资激励机制。在进行能源市场化的过程中，特别是实行下游基础网络与上游市场纵向分离的同时，要通过制定合理的公共网络的激励性的接入价格，在保障竞争的同时，促进下游基础设施的发展。

[1] 单卫国：《全球天然气市场发展及趋势》，载《中国能源》2011年第1期

[2] 耿江波：《国际天然气市场及中国液化天然气供应安全策略研究》中国科技大学博士论文2014年

[3] 张彦：《新能源战略下天然气产业供需形势、挑战与应对策略》，载《现代商业》2015年第3期

[4] 曼昆：《经济学原理（下）》梁小民译，北京大学出版社第6版，第384页

[5] 约瑟夫·P·托梅因、理查德·D·卡达希：《美国能源法》, 万少廷译.法律出版社2008年版,第76页

[6] 何乔立：《能源市场化改革路径与对策研究》浙江工业大学硕士论文2010年

[7] 罗斯巴德：《权力与市场》,刘云鹏、戴忠玉、李卫公译。新星出版社 2007年版第356页

[8] 肖国兴：《能源发展转型的法律路径: 从资源优势走向竞争优势》，载《中州学刊》2013年第11期

[9] 原玉廷、杨素青：《中国市场化进程回眸》，载《北京日报》2005年2月7日

[10] 约瑟夫·P·托梅因、理查德·D·卡达希：《美国能源法》万少廷译,法律出版社2008年版,第8-9页

[11] 王庆一、肖汀：《能源效率:市场缺陷一与政府职能》载《中国能源》2001年第12期

[12] 史丹：《中国能源工业市场化改革及能源安全》载《天然气经济》2005年第1期

[13] 田甜、胡亚才：《美国天然气市场法规及政策演化的启示》载《能源工程》2004年第6期

[14] 田甜、胡亚才：《美国天然气市场法规及政策演化的启示》载《能源工程》2004年第6期

[15] 约瑟夫·P·托梅因、理查德·D·卡达希:《美国能源法》万少廷译,法律出版社2008年版,第178页

[16] 郜峰、马宝玲、耿长波、王曦：《美国天然气市场发展历程及启示》，载《资源与产业》2013年第5期

[17] 路正南、田立新：《论中国可持续发展的能源战略选择》载《数量经济技术经济研究》1999年第3期

[18] 杰奎斯·克莱默、德贾瓦德·伊斯法哈里：《石油市场模型》，王芳译，北京大学出版社2004年