内容提要：当今，世界各国能源战略的重心正在由能源占有向能源清洁利用转变，发展低碳能源技术，实现低碳经济转型已是大势所趋。煤炭是我国的主体能源，煤炭工业是关系国家经济命脉和能源安全的重要基础产业，煤炭高效清洁利用成为我国可持续发展战略的必然选择。笔者通过分析中国煤炭以科技创新促进煤炭高效清洁利用相关政策发展脉络，提出了以科技创新促进中国煤炭高效清洁利用的基本思路: 激励适用性技术多样化, 加强技术标准规范化, 推进技术扩散国际化。

关 键 词：科技创新；高效；清洁；可持续发展

一、煤炭高效清洁利用是我国可持续发展战略的必然选择

（一）煤炭产业在我国国民经济中的战略地位

煤炭是我国的主体能源，在未来相当长时期内，煤炭作为主体能源的地位不会改变，煤炭工业是关系国家经济命脉和能源安全的重要基础产业。[1]

1.煤炭是我国最主要的能源资源。

我国是世界第一大煤炭生产国和第一大煤炭消费国，拥有世界第三的煤炭储量。2010年，世界煤炭探明可采储量8609亿吨。我国储量1145亿吨，占世界的13.3%，位居第三；世界煤炭产量为72.73亿吨，同比增长6.3%。其中，我国煤炭产量32.4亿吨，占全球的48.3%，位居世界第一；世界煤炭消费量69.31亿吨，同比增长7.6%。我国的煤炭消费量33.2亿吨，占世界的48.0%，位居世界第一，同比增长10.1%，占全球增量的63%。[2] 而且，我国已探明的石油、天然气资源储量相对不足，属于比较典型的“富煤、缺油、少气”国家，客观上形成了煤炭占主导地位的能源资源格局。

2.我国能源结构以煤为重。

煤炭在我国能源结构中具有举足轻重的地位。首先，煤炭在一次能源结构中的比重比世界平均水平多出约40个百分点。2010年，全球化石燃料占一次能源的86%，仍是目前能源消费的主体。在世界一次能源消费结构中，石油占33.6%，煤炭占29.6%，天然气占23.8%，水电占6.5%，核能占5.2%，可再生能源占1.3%。[3]我国能源生产总量为29.6916亿吨标准煤，原煤占76.5%，原油占9.8%，天然气占4.3%，水电、核电、风电占9.4%。能源消费总量32.4939亿吨标准煤，煤炭占68%，石油占19%，天然气占4.4%，水电、核电、风电占8.6%。[4]其次，虽然我国在调整能源结构方面做了很多努力，电源结构和布局进一步优化，但煤电比重始终居高不下。2010年，我国在发电装机容量9.5亿千瓦中，煤电占总容量的比重是68%。[5]最后，“煤为基础”的能源发展战略在短期内难以发生实质性改变。我国计划到2015年，降低煤炭消费增速，总量控制在39亿吨，[6]争取煤炭消费比重下降到63%左右，[7]非化石能源占一次能源消费比重达11.4%。[8]争取到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15％左右。[9]

3.我国煤炭需求持续稳定增长。

从国际比较看，世界煤炭需求总量增加，发达经济体煤炭需求平稳，新兴经济体煤炭需求增长。2010年，世界煤炭产量比2005年增加9.5亿吨标准煤，其中我国占增量的74.7%；世界煤炭消费量比2005年增加7.8亿吨标准煤，其中我国占增量的91%。[10]从国内行业供需角度，我国煤炭生产量从1990年10.79883亿吨发展到2009年29.73亿吨，与此同时，其消费量也从1990年10.5523亿吨增加到2009年29.58331亿吨。在消费量中，工业增幅最大，比重也最高。具体而言，农、林、牧、渔、水利业从2095.2万吨到1582.1万吨，工业从8.10909亿吨到27.98885亿吨，建筑业从437.6万吨到635.6万吨，交通运输、仓储和邮政业从2160.9万吨到640.9万吨，批发、零售业和住宿、餐饮业从1058.3万吨到1977.9万吨，其他行业从1980.4万吨到1986.1万吨，生活消费从16699.7万吨到9121.9万吨。[11]可见，从产业链角度，作为我国的主体能源，煤炭生产和消费不仅涉及到煤炭行业，更与用煤行业有着密切的利益关系，也不仅涉及焦炭、钢铁、有色金属等高耗能产业的利益，还关系到以煤炭为原料的化肥行业和以煤炭为主要工作对象的运输行业等。例如，煤炭价格的波动和国家煤炭限价调控给以使用焦煤为主的钢铁行业带来需求预测和运行调整的压力，而燃煤为主的电力行业则非常关注煤炭质量和电煤合同谈判问题。

4.我国煤炭供需参与国际市场平衡。

2003年前，我国还是全球排名第二位的煤炭出口国。随着电力需求的增长拉动火力发电的上升，国内对煤炭的需求强劲等原因，煤炭出口国的地位发生了急剧变化。2009年，我国第一次成为煤炭净进口国， 2011年，我国超越日本成为全球最大煤炭进口国，全年出口煤1466万吨，比2010年减少23%，价值27.2亿美元，增长20.6%；出口平均价格为每吨185.4美元，上涨56.6%。同期，中国进口煤1.82395亿吨，增加10.8%，进口量创历史新高；价值209.1亿美元，增长23.6%；进口平均价格为每吨114.6美元，上涨11.5%。净进口煤1. 68亿吨，增加15.2%。[12]这表明，我国煤炭供需越来越深入地参与国际市场平衡，需要更多地关注煤炭产运需的衔接制度，尤其是煤炭工业“走出去”战略的实施和海外“购煤”的博弈，以充分利用“两种资源、两个市场”，使市场配置资源的基础性作用得到进一步发挥。

（二）以煤为主的能源结构与发展低碳经济的矛盾突出

我国煤炭工业虽然有了长足进步，但发展过程中不协调、不平衡、不可持续的问题依然突出，如资源支撑难以为继、生产与消费布局矛盾加剧、整体生产力水平较低、安全生产形势依然严峻、煤炭开发利用对生态环境影响大、行业管理不到位等问题。[13]尤其是面对全球气候变化，以煤为主的能源结构与发展低碳经济的矛盾更加突出。

我国已经成为世界第一大二氧化碳排放国。2011年，全球化石燃料燃烧释放的二氧化碳创历史之最，达31.6亿吨，比2010年增长了1亿吨。其中，煤燃烧释放的二氧化碳占到总量的45%，其次是汽油占35%，天然气占20%。我国二氧化碳排放达到7.2亿吨，约占总量的9.3%。[14]预计从2006年到2030年，中国煤炭利用产生的碳排放量将占世界煤炭利用产生碳排放量的74%。[15]此外，煤炭开采还引发矿区生态环境的破坏，包括水资源破坏、瓦斯排放、煤矸石堆存、地表沉陷等问题，而且，恢复治理滞后，这给生态环境保护带来巨大压力。我国承诺，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%，[16]到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。[17]由此可见，煤炭高效清洁利用势在必行。

（三）煤炭高效清洁利用是可持续发展的重要保障

可持续发展的基本理念是既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力。既要实现发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地、森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。[18] “围绕气候变化的争论和谈判从表面上看是气候变化问题和减少温室气体排放的环境问题，但本质上是一个涉及各国社会、经济、政治和外交的国家利益问题”。[19]可以说，排放权就是发展权问题。“在可持续发展的框架下，要统筹考虑经济发展、消除贫困、保护气候，实现发展和应对气候变化的双赢，才能确保发展中国家发展权的实现”。[20]毋庸置疑，控制温室气体排放是我国积极应对全球气候变化的重要任务，对于加快转变经济发展方式、促进经济社会可持续发展、推进新的产业革命具有重要意义。我国煤炭的高效清洁利用关系着煤炭工业的可持续发展, 关系着能源结构的优化和能源安全的保障, 也关系着适应和减缓气候变化行动的实效，煤炭高效清洁利用成为可持续发展的必由之路。

二、创新能源技术是煤炭高效清洁利用的必由路径

从中国煤炭政策发展脉络分析，以科技创新促进煤炭高效清洁利用经历了萌芽、初步发展和新发展三个阶段。

（一）1996年到2004年，以科技创新促进煤炭高效清洁利用的萌芽阶段。

1996年实施的《煤炭法》是中国煤炭行业发展走上规范化、法制化轨道的重要里程碑，该法不仅提出要开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境，而且，鼓励国家发展和推广洁净煤技术，但是，相关的配套细则迟迟未出台。1997年国务院批准的《中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展规划》规定，中国的洁净煤技术包括以下四个领域：煤炭加工、煤炭高效洁净燃烧、煤炭转化、污染排放控制和废弃物处理，但是，具体实施方向并不明确，也未纳入各行业、各省市（区）的发展计划中。2001年，“实施洁净煤战略，推进洁净煤技术产业化”被列为《煤炭工业“十五“规划》中产业发展和结构调整重点的主要战略之一。2003年实施的《清洁生产促进法》的立法宗旨在于促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展。此外，国家颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(1998)、《矿产资源开采登记管理办法》(1998)、《煤矸石综合利用管理办法》(1998)《生产矿井煤炭资源回采率暂行管理办法》(1998年)、《煤炭经营监管办法》（2004）、《安全生产培训管理办法》(2004)等也从不同角度有所涉及，但是，都不够具体。

在该阶段，中国开始并逐步重视煤炭工业体系健康发展和煤炭资源高效清洁化利用技术,所提出的政策具有战略性和原则性的特征。但是，操作性还不强，配套机制不完善，核心技术也比较薄弱，煤炭高效清洁利用技术的推进工作整体上比较缓慢。

（二）2005年到2010年，以科技创新促进煤炭高效清洁利用的初步发展阶段。

《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》国发[2005]18号文件提出了加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系的思路。《煤炭工业“十一五”规划》进一步明确了要发展循环经济和保护矿区环境。2006年2月, 国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》把开发高效、清洁和二氧化碳近零排放的化石能源开发利用技术列入前沿能源领域的重点研究内容。2007年6月, 国务院发布的《中国应对气候变化国家方案》提出大力开发煤液化以及煤气化、煤化工等转化技术、以煤气化为基础的多联产系统技术、二氧化碳捕集与封存技术（Carbon Capture and Storage, 以下简称CCS）等。同年同月，科技部、发改委等14个部门联合发布《中国应对气候变化科技专项行动》, 成为继《气候变化国家评估报告》、《中国应对气候变化国家方案》之后应对气候变化日益增强的影响而制定的重要科技行动纲领。该文件提出了到2020年我国气候变化科技工作要实现的六大目标，以及“十一五”期间的阶段性目标，并将“人类适应气候变化的技术和措施”明确列入4个方面的重点研究任务。同年10月，党的十七大首次把建设生态文明作为一项战略任务明确下来。同年11月，国家发改委《煤炭产业政策》设专章第五章（产业技术），鼓励发展煤炭勘探、开采、洗选加工、转化等关键技术和重大装备的研发、集成和自主化生产。2008年10月，国务院发布的《中国应对气候变化的政策与行动》指出，中国将进一步推进煤炭清洁利用，发展大型联合循环机组和多联产等高效、洁净发电技术, 研究CCS技术。同年实施的《节约能源法》明确禁止新建不符合国家规定的燃煤发电机组、燃油发电机组和燃煤热电机组，而且，鼓励发展节能技术并辅以税收和信贷等激励措施。2009年9月，党的十七届四中全会将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，成为中国特色社会主义伟大事业总体布局的组成部分。同年12月，国家能源局发布《国家级能源科技进步奖励管理办法（试行）》，根据该办法专设了煤炭与煤层气等专业评审组，奖励对能源领域科技进步做出重要贡献的单位和个人，促进能源领域科学技术的发展。

在该阶段，中国已经将煤炭高效清洁利用技术的研发与应用提到主要议程，密切关注其发展，重视其应用与推广，在战略规划、制度建设和激励机制等方面都有了较大进展。但是，还存在一些亟待克服的障碍：由于煤炭高效清洁利用技术未上升到国家战略层面，因此，技术创新发展的总体布局还不明朗；一些急需的先进技术的吸收和自主化尚未完成，如先进的烟气脱硫技术、大型循环流化床技术、大型气化、煤炭液化等，技术应用还存在较多障碍；鼓励技术应用和推广的融资和税收等相关政策还不配套等。

（三）从2011年起，进入以科技创新促进煤炭高效清洁利用发展的新阶段。

2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确立了今后5年绿色、低碳发展的政策导向，明确了应对气候变化的目标任务，从前瞻、战略和全局的高度制定了包括煤炭高效清洁利用在内的未来能源科技发展的总体战略：到2015年，建立国际一流的能源与环境科技创新技术平台，掌握煤炭清洁转化的核心技术，推进新型煤化工产业可持续发展。《国家“十二五”科学和技术发展规划》在“节能环保产业”和“应对气候变化”两部分均提出要大力发展碳捕集、利用与封存（CCUS）技术。同年11月，国务院发布的《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》再次提出要加快发展清洁煤技术，加强煤炭清洁生产和利用。同年12月，国家能源局发布《国家能源科技“十二五”规划（2011～2015）》，这是中国历史上首部能源科技规划，首次提出了建立能源领域重大技术研究、重大技术装备、重大示范工程和技术创新平台“四位一体”国家能源科技创新体系的构想，同时也是第一次将煤炭加工与转化提高到国家能源战略高度，这不仅体现了国家对煤炭转化利用的高度重视，也表明未来5年煤炭工业发展的重点之一将是煤炭的加工与转化。2012年6月，国家发改委牵头，40个部门编制的《可持续发展国家报告》发布，该报告总结了我国实施可持续发展战略付出的努力和取得的进展，特别提出要推进传统能源的清洁化利用。

该阶段之所以被称为以科技创新促进煤炭清洁利用发展新阶段，主要基于三点考虑：一是明确了定位，从将煤炭高效清洁利用技术定位于科技发展、能源安全和气候变化的单一战略，发展到系统纳入可持续发展的综合战略；二是提升了部署层面，将煤炭高效清洁利用技术服务于振兴煤炭产业的行业规划上升到科技兴国的国家总体战略；三是增强了可操作性，在明确技术发展方向和推广商业化示范项目等方面均有重要进展。

三、以科技创新促进中国煤炭高效清洁利用的基本思路

（一）激励适用性技术多样化。

适用性技术多样化，是指吸取国际技术运作的经验和教训，不断探索适应我国国情的安全和高效的煤炭高效清洁利用之路，这不仅有利于维护自主选择技术权，而且是探索低成本高效率实现低碳经济的有效途径。

一方面，要密切关注和加强研究具有大规模减排潜力的CCS技术。CCS技术，是指在二氧化碳排放到大气之前，从工业或相关能源的排放源中分离出来，输送到安全的封存地点，并使之长期与大气隔绝的技术。[21]如果技术发展成熟，CCS将成为一个可以使燃煤发电接近“零碳”排放的技术产业链。预计到2050年，CCS技术减排将占全球总减排量的19%。[22]包括国际能源署（IEA）、国际能源论坛秘书处（IEF）、石油输出国组织（OPEC）等在内的全球主要能源研究机构、倡导碳减排组织和国家已经将CCS技术作为未来的主要碳减排技术。从CCS技术实践来看，其全程商业化项目大多集中在发达国家，如挪威的斯莱普内尔( Sleipner) 和斯诺维特（Snohvit）项目、阿尔及利亚的艾因萨拉赫 ( InSalah) 项目、加拿大的韦本(Weyburn) 和美国怀俄明州（Wyoming）项目，每年存储5 M/T以上CO₂。[23] 国际能源署倡议：2020年前在全球建设100个CCS项目，2050年前建设3000个CCS项目。[24] 从全球总体发展来看，该技术仍处于研发和早期系统示范阶段，尚存在高成本、高能耗、长期安全性和可靠性待验证等突出问题。我国在《中国应对气候变化的政策与行动（2009）》，特设了专栏 12：“中国积极参与碳捕集与封存技术方面的国际合作”，第一次系统总结了从2003年到2009年的CCS技术实践和国际合作的重要进展。在《应对气候变化的政策与行动（2010）》中重点阐述了CCS技术的研发应用、发展路线图等。学者们也从国际经验、能源安全和法律监管等角度开展了较为广泛的研究。[25] 2010年6月1日, 我国第一个二氧化碳捕集、封存(CCS) 工业化示范项目在位于内蒙古鄂尔多斯的神华集团煤直接液化项目现场开工。[26]可以说，我国在CCS技术政策指引、理论研究和技术实践方面都有一定进展，但是，还缺乏明确的CCS技术法律框架、具体的财务安排和融资渠道、以及成熟的商业化运作示范项目等。

另一方面，要完善以企业为主体，市场为导向，研发和应用（Research, Development & Demonstration）相结合的煤炭高效清洁利用科技创新体系。CCS是一种新技术，但是，煤炭高效清洁利用不限于CCS技术一种，还包括煤气化、煤液化、煤制甲醇、煤制合成天然气、煤制氢等。[27]例如，我国神华集团已经完成与世界上最大的煤制油公司南非萨索尔公司(South-Africa Sasol Ltd.)（Sasol）合作的煤液化项目(Coal-to-Liquids, CTL)的可行性研究工作，投产后日产量将达到93,000桶。[28] 2009年7月，发改委正式核准华能天津电站示范工程项目（Integrated Gasification Combined Cycle，IGCC）。IGCC的实施，标志着具有中国自主知识产权、代表世界清洁煤发电技术前沿水平的“绿色煤电”计划取得了实质性进展。[29]在我国，尤其要认清煤炭工业发展的形势，紧密依托具有国际竞争力的大型企业集团，以市场为导向，开展煤炭科技创新体系建设，这既符合调整煤炭布局的发展趋势，也是规范开发秩序的客观需求。

（二）加强技术标准规范化。

世界各国不仅高度重视煤炭高效清洁利用技术的研发和推广，更关注其规范化和制度化。以CCS技术为例，欧盟不但是CCS技术研发的先驱，而且是其制度化和规范化的积极倡导者。先后颁布了《环境评价指令》（Directive 85/337/EC）、《工业活动污染防治指令》（Directive 96/61/EC）、《水框架指令》（Directive 2000/60/EC）、《大型耗能企业指令》（Directive 2001/80/EC）、《欧洲排放交易体系指令》(Directive 2003/87/EC)、《环境责任指令》（Directive 2004/35/EC)、《固体废物指令》（Directive 2006/12/EC）、《温室气体的监测和报告准则》（Directive 2007/589/EC）及其修正案（Decision 2009/73/EC）（Decision 2009/339/EC）、《碳地质封存指令》（Directive 2009/31/EC）等，为应对气候变化和规范二氧化碳的捕集、运输和地质封存提供了法律框架。英国在欧盟指令的框架下制定了《能源白皮书》（White Paper: Meeting the Energy Challenge, 2007）、《能源法》（Energy Bill 2008）、《低碳转型发展规划》（Low Carbon Transition Plan, 2009）等。此外，还有美国的《环保署指引2007》（Environmental Protection Agency Guidelines 2007）澳大利亚的《CCS规则指引2005》（Regulatory Guiding Principles for CCS 2005）等。

从现行立法来看，中国并不缺乏鼓励煤炭高效清洁利用技术的原则性规定，也制定了相应的税收和融资激励等机制，借鉴国际立法，结合中国国情，具体需要关注以下两点：一是新技术与现有体系的衔接，中国应该根据环境保护需求和技术创新发展修订已有的煤矿企业建设与生产基本标准、煤炭工业污染物排放标准等，还应积极探索技术实施和监测的标准。例如，欧盟《碳地质封存指令》是针对碳封存制定的新规则，而《欧盟欧洲排放交易体系指令》(Directive 2003/87/EC)、《环境责任指令》(Directive 2004/35/EC)属于可适用于碳泄漏规范（Liabilities for Leakage）的既有规则。我国2011年修订的《煤炭法》规定了“国家鼓励和支持在开发利用煤炭资源过程中采用先进的科学技术和管理方法”，再次强调了发展和推广洁净煤技术。还应在修订中的《大气污染防治法》等相关立法中，进一步阐明煤炭高效清洁利用的基本原则，预留未来技术发展的空间，着眼于国内、区域性乃至于国际性机制的相互衔接。二是针对不断涌现的新问题，及时研究和应对，加快构建标准化管理体系，发布一批具有自主知识产权的行业标准。例如，为防止技术的 “锁定效应”（Lock-in Effects)，^[1]欧盟和英国规定了燃煤电厂在一定时间和条件下必须具备碳捕集资质。鉴于CCS的运行涉及技术转化与应用、经济效益、环境影响评价等诸多环节，欧盟和美国正致力于建设保证项目实施中和封存后的可行性、安全性和有效性的系列标准。2009年9月，美国环保署通过《温室气体报告规则》（Greenhouse Gas Reporting Rules），2010年3月，发布了《温室气体报告规则修正案》（Greenhouse Gas Reporting Rules Amendments and Source Additions），2010年7月又依据1986年紧急规划与社区知情权法案(Emergency Planning and Community Right-to- Know Act, EPCRA)发布了《报告选项的指引》（Guidance on Reporting Options）等。

“有效率的法律制度是努力使法律供求趋向平衡。中国法律改革的目标就是要使法律制度和市场供求之间从不均衡过渡到均衡，即我们要充分保证避免市场经济中法律服务严重短缺或过滥。这种均衡应当体现在立法、司法、执法、守法各个方面”。[30]在技术、资金、市场等诸多因素的共同影响下，建设和完善相关的法律法规框架需要一个相对长期的过程，尤其要注重立法适度的超前性，保持规则一定的柔韧性，同时配合以国家、地方环境政策、技术政策和经济激励机制，借鉴国际立法，构建有中国特色并与国际接轨的政策和法律体系。

（三）推进技术扩散国际化。

1992年《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，以下简称“UNFCCC”）确立了“共同但有区别责任”的原则，以及发达国家对发展中国家的资金援助和技术支持的义务。[31]这成为各国采取减缓和适应行动来应对气候变化的一项基本国际准则。1997年UNFCCC第3次缔约方会议达成的《京都议定书》（Kyoto Protocol）强调要研究、促进、开发和增加利用可再生能源、二氧化碳捕集技术和环境友好的先进技术。[32]肯定了作为低碳能源技术之一的CCS对于发展低碳经济的重要性。同时，也建立了三种基于市场机制的国际合作减排机制：排放贸易机制（Emission Trade)、联合履行机制（Jointly Implemented)和清洁发展机制（Clean Development Mechanism ，CDM），使不同发展程度的国家通过碳排放权交易，实现应对全球气候变化的费用分配的有效性，达到双赢。2007年UNFCCC第13次缔约方大会达成的《巴厘岛路线图》（Bali Action Plan）要求发展中国家在可持续发展过程中获得技术、资金和能力建设支持的适当减缓行动要 “可测量、可报告和可核查（Measurement、Reporting & Verification，MRV）”。[33]进一步表明国际社会认为低碳能源技术对实现可持续发展具有重要意义，并对其规范运作和程序透明提出了明确的要求。2009年UNFCCC第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次会议达成的《哥本哈根协定》（Copenhagen Accord）决定建立哥本哈根气候基金（Copenhagen Green Climate Fund）和技术机制(Technology Mechanism)，以加快技术研发和转让，支持发展中国家应对气候变化的行动。[34]其意义在于为未来技术研发和转移的谈判指明了方向。2010年UNFCCC第16次缔约方会议暨《京都议定书》第6次会议达成的《坎昆协议》(Cancun Agreement)则未指明《京都议定书》谈判的未来，也没有给出完成第二承诺期的时间表。2011年UNFCCC第17次缔约方会议暨《京都议定书》第7次缔约方会议决议建立德班增强行动平台特设工作组，决定实施《京都议定书》第二承诺期并启动绿色气候基金，但其资金来源和管理机制上仍是空白。

通过对国际法律框架的分析可以发现，CCS等技术的重要性和规范的必要性虽然得到了广泛的认同，但是仍处于初建阶段，尤其是如何进行技术转移成为国际谈判的关键，能否将其融入国际减排合作机制更是博弈的焦点。CDM机制允许附件一国家从其在发展中国家实施的，有利于发展中国家可持续发展的减排项目中获取“经核证的减排量”（Certified Emission Reduction)，用于抵减其承诺的约束性义务。[35]这是《京都议定书》中唯一涉及发展中国家的机制，对促进发展中国家可持续发展发挥着积极作用，“为促进清洁发展机制项目在我国的有序开展，2005年制定和颁布实施了《清洁发展机制项目运行管理办法》，2010年，为提高清洁发展机制项目开发和审定核查效率，又对该管理办法进行了修订。截至2011年7月，我国已经批准了3154个清洁发展机制项目，主要集中在新能源和可再生能源、节能和提高能效、甲烷回收利用等方面。其中，已有1560个项目在联合国清洁发展机制执行理事会成功注册，占全世界注册项目总数的45.67%，已注册项目预计经核证的减排量(CER)年签发量约3.28亿吨二氧化碳当量，占全世界总量的63.84%。” [36]然而，还远远没有实现 “发展中国家通过国际合作减排机制可以获得先进技术”的预期目标，目前所谓的“技术转让”只是技术载体—设备的转移，只能等同于技术和产品贸易。[37] 2011年9月，在碳收集领导人论坛（Carbon Sequestration Leadership Forum，CSLF）第四次部长级会议上，中国代表明确提出对CCS这一重大公益技术，发达国家应率先开展CCS的示范与应用，发展中国家发展CCS技术必须由发达国家提供资金、技术转移和能力建设支持。[38]国际能源署也认为，加快低碳技术向非经合组织国家的扩散是一个关键挑战，特别是对于快速增长的大型经济体如巴西、中国、印度、俄罗斯联邦和南非。成功实现低碳经济要以市场规律为基础，使能源技术主要通过商业交易传播。面临的挑战是要给这些交易重新定位，支持低碳技术转让，同时也帮助新兴国家成为技术开发者和市场参与者。[39]因此，中国应当秉承“共同但有区别的责任”，积极参与国际谈判，推动CCS等技术纳入CDM项目技术转让国际机制，促进包括CCS在内的先进技术通过CDM项目向发展中国家转移。

积极拓展互利、互信、平等和协作的国际能源关系，在合作与竞争中努力实现共赢，这是完善煤炭高效清洁利用机制的有效途径，也是构建和谐世界的重要环节。首先，合作主体是多元化的，包括政府、企业和非政府组织等。例如，国际碳捕集和封存协会(Global Carbon Capture and Storage Institute, GCCSI)现有的247 名成员中，既包括了我国政府，也包括了我国华能集团。[40]其次，合作的主题是广泛的，既有技术研发合作，也有制度共同研究。例如，中英近零排放(Near Zero Emissions Coal ,NEZC)研究利用CCS 技术捕集燃煤电厂排放的CO₂并将其封存于地质结构的可行性，分三个阶段进行。2009年9月，已经发布了第一阶段总结报告（NEZC initiative summary report），目前进入第二阶段。[41]中欧碳捕获和封存监管活动支持项目(Support to Regulatory Activities for Capture and Storage Project，STRACO2)则主要研究CCS的政策和法律框架，2009年7月发布了项目综合报告（STRACO2 Synthesis Report）。[42]再次，合作的方式是多样的，既有多方参与的论坛，也有合作平台的共建。如CSLF、未来发电联盟(2006，FutureGen Alliance, FGA)、中美清洁能源研究中心(2009，Clean Energy Research Center) 和中欧清洁能源中心(2010，Clean Energy Center)等。最后，合作的程序是逐步规范的。2010年3月，中国颁布《应对气候变化领域对外合作管理暂行办法》，进一步规范和促进了气候变化国际合作。根据该办法，执行机构（即与外方签署合同，并承担具体实施任务的单位）实施对外合作应当向主管机关提出书面申请，经同意后才能实施。在涉及与国家应对气候变化战略和政策走向及重大政策、技术选择相关的合作时，主管机关应当征求发展改革委意见，并根据需要组织专家论证。

综上所述，笔者认为，中国应对气候变化的煤炭高效清洁利用政策的整体取向，应当以无限的科技创新解决有限的资源环境约束，满足合理控制煤炭消费总量的要求，适应全面建设小康社会的奋斗目标和走新型工业化道路的发展趋势，实现能源可持续发展，进而为经济、社会的可持续发展提供广阔空间。

参考文献

[1] 参见《煤炭工业发展“十二五”规划》前言。

[2] See BP：Statistical Review of World Energy 2011

[3] See BP：Statistical Review of World Energy 2011

[4] 参见《中国统计年鉴2011》第七部分7.1、7.2。

[5] 参见《全国电力工业统计快报（2010）》。

[6] 参见《煤炭工业发展“十二五”规划》第一部分。

[7] 参见“十二五”期间新兴能源发展将提速”，《中国能源报》，2010年7月26日第2 版。

[8] 参见《国民经济和社会发展十二五规划纲要》第三章。

[9] 参见胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上的讲话，《中国应对气候变化的政策与行动-2009年度报告》。

[10] 参见《煤炭工业发展“十二五”规划》第一部分（三）。

[11] 参见中国统计局《中国统计年鉴2011》第七部分7.5。

[12] 参见中国海关总署《2011.12进口重点商品量值》和《2011年我国煤进口量高达1.8亿吨（进出口监测预警专题）》。

[13] 参见《煤炭工业发展“十二五”规划》第一部分（二）。

[14] See CO2 Emissions From Fuel Combustion Highlights, International Energy Agency, 2011.

[15] See International Energy Outlook, International Energy Agency, 2009

[16] 参见《国民经济和社会发展十二五规划纲要》第三章。

[17] 参见朱剑红：2020年我国控制温室气体排放行动目标确定——应对气候变化 中国积极负责（在国新办新闻发布会上），《 人民日报 》，2009年11月27日 第2 版。

[18] See Our Common Future, the World Commission on Environment and Development,1987.

[19] 参见唐方方 宗计川：低碳经济战略性思考：世界与中国，《中国市场》，2010年第24期。

[20] 参见《落实巴厘路线图—中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场(2009年5月20日)》，第一条第（三）款。

[21] See IPCC: Carbon Dioxide Capture and Storage, New York, Cambridge University, 2005.

[22] See Energy Technology Perspectives, International Energy Agency, 2010.

[23] See Technology Roadmap: Carbon Capture and Storage, International Energy Agency, 2009.

[24] See Carbon Capture and Storage and the London Protocol, Options for Enabling Transboundary CO2 Transfer, International Energy Agency, 2011.

[25] 例如，彭峰：碳捕捉与封存技术（CCS）利用监管法律问题研究，《政治与法律》2011年第11期。王仲成、宋波：英国发展CCS战略及加强与中国合作的原因简析，《北京大学学报（自然科学版）》，2011年第5期。李世祥：给予能源安全的煤炭清洁化利用国际动向与中国行动，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2011年第1期。

[26] 首个CCS工业化示范项目开工，《煤炭工程》2010第7期。

[27] 参见陈冠益等：中国低碳能源与环境污染控制研究现状，《中国能源》，2010年第4期。

[28] 参见“中国神华和南非萨索尔公司：完成煤炼油项目可行性报告”,《国际财经时报》，2010年4月15日。

[29] 更多信息参见官方网站：http://www.greengen.com.cn/

[30] 钱弘道：《经济分析法学》，法律出版社2003年版，第114页。

[31] See United Nations Framework Convention on Climate Change article 3.1,4.3, 4.7, 4.8, 4.9, 11.1,  May 9, 1992

[32] See Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, article 2. 1. a, (iv), Dec 11, 1997.

[33] Bali Action Plan to the United Nations Framework Convention on Climate Change, article 1 (b) (i) (ii), March 14, 2008

[34] Copenhagen Accord to the United Nations Framework Convention on Climate Change, article1 0 & 11, Dec 18, 2009

[35] See Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, article 12, Dec 11, 1997.

[36] 《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》六（四）。

[37] 参见李丽平 田春秀 冯相昭：CDM促进中国可持续发展，载《中国环境报》, 2010年1月27日。

[38] 参见“碳收集领导人论坛第四届部长级会议在北京召开”，

http://www.most.gov.cn/kjbgz/201110/t20111008_90153.htm（2012年1月5日浏览）。

[39] 更多信息参见官方网站：http://www.iea.org/techno/etp/index.asp

[40] 更多信息参见官方网站：http://www.globalccsinstitute.com

[41] 更多信息参见官方网站：http://www.nzec.info/en/.

[42] 更多信息参见官方网站：http://ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm

[1] 锁定效应是指基础设施、机器设备以及个人大件耐用消费品等，其使用年限都在15年乃至50年以上，其间不大可能轻易废弃，即技术与投资都会被“锁定”。