摘  要：我国现行能源法律制度存在一个大的问题是缺乏对法律制度实现相配套的制度设计。笔者以电子垃圾的回收作为一个问题，在调研中发现其实由于电子垃圾的回收这个配套法律制度没有落实，作为能源法律制度中所谓的循环经济促进法只是停留在纸面。加强对现行能源法律制度实现相配套的制度设计是一项当务之急的工作。

关键词：能源法律制度；循环经济法；电子垃圾回收

                       一

作为全世界增长速度最快的垃圾，电子垃圾的回收无疑是垃圾回收的重要环节。我国已经意识到了电子垃圾的巨大危害，并已为推动电子垃圾的废弃物的无害化、资源化处理，制定了一些法规。《中华人民共和国环境保护法》、《固体废弃物污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》中对于电子垃圾的回收均有相关规定，但却缺乏专门性与针对性的配套制度设计。

2006年2月28日，由信息产业部、国家发展改革委员会、商务部、海关总署、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验疫总局、国家环境保护总局联合发布《电子信息产品污染控制管理办法》，这是我国第一部专门的电子废弃物管理立法。本法旨在从源头抓起，从生产、设计环节减少电子信息产品含有的有毒有害物质的含量，从而减少电子信息产品废弃后对环境造成的污染，以保护环境和人身健康为目的。但本法对于如何保证电子废弃物通过正规渠道回收后进入循环再利用环节没有加以明确的规定，更没有专门性与针对性的配套制度设计在以后的实施中跟进。

《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》于2006年4月27日颁布实施，该政策仍然旨在减少家用电器与电子产品的废弃量，同时规定了推行电子废物减量化、资源化与无害化、并实行“污染者负责”的原则，由产品生产者、销售者和消费者依法分担废弃产品污染防治的责任。政策规定要从源头上减少和控制电子产品中的有毒有害物质的使用，提高电子产品的回收率和资源化利用率，规范电子废物在资源化利用过程中的环境污染。产品设计环境，要贯彻环境友好的要求，延长产品使用寿命，提高产品的再使用和再利用特性，还要逐步推行有毒有害特质的信息标识制度等。但这些规定后来也没有专门性与针对性的配套制度设计跟上。

2009年2月25日《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的颁布，是我国首部全国范围内对电子垃圾的回收利用加以规制的法规，条例规定了对电子垃圾的“多渠道回收”和“集中处理制度”，  由于不规范的拆解、提取原材料活动，是造成废弃电器电子产品严重污染环境、损害人体健康、阻碍循环再利用的主要原因，根据《行政许可法》第十二条关于直接涉及公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动需要按照法定条件予以批准的事项，可以设定行政许可的规定，条例规定了废弃电器电子产品处理资格许可制度，规定由取得电器电子产品处理资格的企业对废弃电器电子产品进行拆解、提取原材料和按照环保要求进行最终处置，即集中处理。《条例》中规定政府对废弃电器电子产品回收处理的监督管理，主要有以下四个方面：第一，国家鼓励和支持废弃电器电子产品处理的科学研究、技术开发、技术标准的研究以及新技术、工艺、设备的示范、推广和应用。第二，国务院资源综合利用、质量监督、环境保护、工业信息产业等主管部门依照规定的职责制定废弃电器电子产品处理的相关政策和技术规范。第三，省级人民政府环境保护主管部门会同同级资源综合利用、商务、工业信息产业主管部门编制本地区废弃电器电子产品处理发展规划，报国务院环境保护主管部门备案。第四，地方人民政府应当将废弃电器电子产品回收处理基础设施建设纳入城乡规划。这些规定比以前进一步的具体，但后来证明仍然是停留在纸面上。

与电子废弃物管理联系密切的法律还有《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《产品质量法》等。虽说我国电子废弃物管理已立法，其实尚缺乏一部能够统领电子产品的清洁生产以及电子废弃物的综合利用、回收利用以及无害化处置等各个方面工作的综合性立法。综合性、统率性立法的缺乏致使电子废弃物管理处于政出多头、职责交叉重叠、政策矛盾的境地。此外，严厉打击各种严重破坏资源、污染环境的随意处置电子废弃物的行为，明确生产者、经销者、消费者的权利义务关系，建立有利于电子废弃物的综合利用、回收利用、无害处置的财政、税收、金融方面的鼓励措施，均需要法制的保障。应当看到，加强电子废弃物的管理需要颁布一些新的技术政策或规范，这些规范性文件还会与过去颁布的法规、规章以及技术规范标准发生矛盾，形成制度方面的障碍。

我国目前对电子废弃物的管理实行的是分级管理与分部门管理相结合的模式。电子废弃物的管理涉及到科技部、财政部、建设部、公安部、信息产业部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、环保总局等多个部门。依据现行国家立法，电子废弃物管理领域中主管部门不明确。上述管理部门虽然对电子废弃物的管理手段和管理重点不同，但是还是存在职能交叉、政出多门的情况，甚至还存在着各个部门的管理措施相互矛盾的问题。国家管理体制的不顺畅致使我国对电子废弃物的进口、综合利用、回收利用以及无害处置缺乏一整套行之有效的管理办法，行政效率低下，许多电子废弃物利用处置企业无所适从。如前所述，尽管我国已经出台了一系列法律法规，但关于电子废弃物回收，特别是电子废弃物物流方面的专门性与针对性的配套制度设计没有跟上，所立之法就恰是纸上谈兵。

                                                    二 

市场经济发展的一个重要特点是企业具有很大的自主权。但电子垃圾的回收这个专门性与针对性的配套制度没有落到实处，一个直接的后果是从事循环经济的企业生存困难，他们对法律文本开始缺乏信心。人们的社会生活秩序出现紊乱。

上海伟翔（国际）环保有限公司是一家全国著名的环保科技有限公司，其母公司TES Envirocorp (Holding) Pte Ltd是由一组拥有丰富的环境保护及废弃物循环经验的专家所设立的集团公司，主要为客户提供废弃物全面管理服务。2005年9月，这家新加坡集团成立了上海第一家设施完备的电子废弃物处理工厂，“吃”进电子垃圾，“吐”出的却是金、铂、银等宝贝，而且几乎不产生噪声、灰尘和污水，其设计年处理量达到1万吨[1]。经过近两年运作，伟翔得到了地方政府的认可，获得了“小巨人企业”等称号，在循环经济发展受到高度重视的今天，如伟翔（国际）这样的环保科技公司却面临着严重的“无米下锅”的生存困境。

苏州伟翔电子废弃物处理技术有限公司于2007年4月投资1500万元建厂，承担了电子废弃物资源化利用示范项目，并在电脑线路板拆解、液晶显示器回收等关键技术上首获国家专利。目前公司的年处理电子废弃物能力为5000吨，然而运营2年多来，公司经常面临收不到原料的尴尬。“现在公司的业务主要来自政府机关和企事业单位，但是，这个回收的量也就局限在10万台到20万台电脑左右，只能满足企业正常生产能力的一小部分。”[2]
　　无独有偶。2004年就成立的全国首家废旧家电回收企业———南京环务资源再生科技有限公司，也一直面临“吃不饱”的窘境。目前江苏为数不多的电子垃圾处理企业，处理的“原料”基本上都是国外进来的“洋垃圾”，还有的企业为了生存，则把电子垃圾回收当作主业，附带搞起其他电子产品副业，以维持公司正常运转[3]。

在发展循环经济的大势所趋的环境中，专业的电子垃圾处理企业本应作为推进循环经济发展的最主要力量，应当在垃圾回收处理、技术创新进步、资源再生利用等方面发挥不可替代的作用，但他们却输了，企业家们对中国的法律开始缺乏信心。而与此同时的是人们在这个方面的社会生活秩序也出现紊乱。

其中之一是正规军"法律地位无保障,"马路游击队"成主要回收渠道。随着我国社会的发展、经济的快速进步，人们的生活质量得到了极大的提高，生产得到了巨大的发展，不论是生活垃圾还是生产垃圾，其产生数量都在呈几何数字增长。以家用电器为例, 作为家用电器的生产及消费大国, 从2007年起，我国已进入家电更新的高峰期，每年至少有1000万台电视机、400万台电冰箱、600万台洗衣机报废。由于电脑和手机的更新速度远远快于其它家电产品，因此近期内我国又将约有500万台电脑、上千万部手机进入淘汰期[4]。与此同时，电子产品更新换代周期的缩短又势必使废旧电子产品的数量迅速增长。  更令人触目惊心的是，全世界的电子垃圾有80％被运到了亚洲，其中90％丢弃在中国[5]。我国电子垃圾的回收处理目前处于内忧外患的困境。

    尽管如此，废弃的电子垃圾真正进入到循环经济体系的却比例很小，大部分的电子垃圾又流向了哪里呢？在我国，原来属于国有或集体的废旧物资回收公司有很多萎缩或解散了，对于仅存的为数不多的正规废旧物资回收站，也由于缺乏培训，大多不敢涉足废旧电器回收；电子废弃物收集网络还不完善，电子垃圾回收大都还处于在利益的驱动下自发产生的，现有的回收渠道主要有四个途径：1、走街串巷的“游击”废品队上门收购，2、各大家电卖场“以旧换新”、折价回收，3、居民自行把废旧电器卖给二手市场，4、搬家公司收购居民要处理的废旧电器[6]。

个体商贩上门回收，不但方便，还能在回收时自由报价，随行就市，导致其回收在价格以及形式上都具有所谓的“优势”，也因此这样的非正规渠道成了我国目前电子垃圾回收的主要渠道。行业内有不完全统计称，目前我国电子垃圾回收中，非正规渠道至少把控了80%以上的市场[7]。 但同时出于利润的考虑，这些个体商贩往往对于回收物品的范围有着严格的限制。由此就出现了居民家中大量废旧电器卖不出去，不知如何处理的尴尬局面。同时由于我国各地普遍缺乏正规的大型的电子垃圾回收公司，小规模的电子垃圾回收公司所占的市场份额很小。家电卖场及政府部门的公益性“以旧换新”的活动，或者是“回收补贴”性质的宣传，虽然取得了良好的教育宣传效果，但对于废旧家电的的庞大回收体系而言，仍然是杯水车薪，无法从根本上解决电子垃圾的充分回收问题。

由于缺乏专门的电子垃圾处理中心，同时法律法规不完备，加之监管力度不足，大量的废旧物资被非正规的废旧物资回收经营者回收，并通过对其进行简单加工后再投入使用，这种简单的处理方式，不仅不能充分利用电子垃圾所蕴含的能源资源，而且极有可能对环境造成二次污染，不仅不能起到充分利用资源和保护环境的目的，而且对于将有效的可再生利用的物资真正投入到循环经济发展过程中起到极大的反作用，对其的二次回收、无害化处理甚至资源化处理将造成更大的经济浪费，对于我国循环经济的发展在时间与经济上都将是极大的浪费。

其中之二缺乏法制化回收体系,电子垃圾循环处理企业"无米下锅"。循环经济发展包括减量化、再利用及资源化三个环节，而再利用及资源化两个环节的进行，均涉及到环保企业，也即对废旧物资进行加工再利用的企业，企业是发展循环经济的生力军，而环保企业，在推进我国循环经济发展的技术进步、规模扩大、体系完善中更是发挥着先驱的重大作用。

以专业从事电子垃圾处理加工的绿色环保企业而言，其将回收的电子垃圾，通过高新技术进行无害化处理，同时将可再生利用的资源进行再加工，将之转化为能源或新产品，不仅最大限度地降低了污染、为我国环境的净化做出了巨大的贡献，同时其还是我国发展循环经济的关键环节，对于我国循环经济技术的研究与进步、对于我国循环经济链条的延伸、循环规模的扩大，从而最终建设循环型社会都有重大的作用。

通过对专业从事电子垃圾处理加工的绿色环保企业生产流程的研究后我们不难发现，绿色环保企业的主要生产基础在于回收的电子垃圾，没有充分的“原料”，先进的循环技术即无用武之地，对于我国发展循环经济也会失去意义。

而且，电子垃圾中有大量可回收的有色金属、黑色金属、塑料、玻璃以及一些仍有用的零部件等，而1吨的废旧电脑线路板能够提取600—900克黄金；单废旧手机经过统一回收分解得到的铜、金、银等十几种高价值金属通过再出售，除去回收和分解等成本，可经实现高达15%的利润。
　　电子垃圾回收利用具有广阔的市场前景，但正规的专业的垃圾回收企业却寥寥无几，主要是因为电子垃圾是特殊垃圾，其回收利用必须走规模化、产业化之路，以提高技术含量、降低污染。但因前期投入成本较高，一个初具规模的拆解企业，至少要五六年才会赢利，这个“门槛”使得许多生产企业不愿意投入回收产业。此外，自中国加入WTO后，正规的电器生产商不但要面对国内的竞争，而且要面对国外电器的竞争，所以对于回收再利用也大多有心无力。

“由于产业更新和发展速度较快，电子垃圾在我国还属于‘新一代环境问题’，国家相关部门仍大多将精力着重放在水、气等传统问题上。3月4日国家出台《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，对电子垃圾回收行业来说是个可喜激励，但是没有从源头上解决‘米’的问题，烧饭的锅造得再漂亮，也只能画饼充饥！”南京财经大学教授崔有新这样评价[8]。　　

 由于环保处理要一定成本，因而对于废旧电子产品的回收报价，环保企业相对较低，也正因为如此，真正的环保企业在回收废旧物资的环节已经是不敌小商小贩，而资源的不足，又导致了生产投入不足，从而严重影响了生产规模的进一步扩大，恶性循环，环保企业有的已是难以为继，纷纷期待政府在法律方面、政策方面、制度方面以及环保理念普及方面能够有所作为[9]。

   由于垃圾回收制度的不健全,导致我国循环经济型企业面临着“无米下锅”的困境，这不仅关乎废旧资源回收这一个环节，由于垃圾回收在循环经济链条中的重要作用，使之直接影响循环企业的生存与循环产业的发展，进而对于我国建设循环型社会起到严重的阻滞作用。 要真正将增长型经济转变为循环型经济，处理好资源环境与经济发展的矛盾问题，就必须首先解决好电子垃圾回收的问题。

                                                      三

造成我国电子垃圾回收利用体系的困境的原因是多方面的，但笔者认为政府法律责任缺失是具有根本性的。主张如此观点的首要依据是政府在电子垃圾回收利用中乃至整个循环经济发展中责任应明确。由于循环经济发展轨迹属于前期投入大收益小，实现规模化之后才可能大幅地实现利润。因而，在前期成本的负担问题上，政府、电子垃圾产出企业或者电子垃圾处理企业间在责任划分及份额分担问题上存有疑义。而从国外的情况来看，很多国家采取了由生产商支付处理费用的方式。具体是通过立法建立生产商责任制，即生产商应对其设计、制造的家电产品从“生”管到“死”，承担产品废弃时的管理费用，并将这笔费用摊入成本[10]。借此激励生产商采用绿色设计，改进产品的回收利用性。但是在我国，因为影响到企业的利润和竞争力，这样的做法遭到家电企业的抵触。也有一些国家采取了由消费者支付电子产品废弃物处理费用的方式。但鉴于我国目前的消费水平和观念，消费者还要用电子垃圾来卖钱，由消费者为回收处理交费实行起来也具有相当大的难度。

2009年1月1日起正式施行的我国《循环经济促进法》第十五条规定“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或包装物负责回收，对其中可以利用的，由各该生产企业来负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置……对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织”。对于废弃物产出企业及消费者的责任都进行了限制性规定。对于政府在垃圾回收利用体系建设中的作用，则在第三十七条规定：“国家鼓励和推进废物回收体系建设”，因而对于政府的责任只进行了原则性的规定。此外，第四十四条规定：“国家对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品，限制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口。”第四十七条规定：“国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策，使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品”。虽然有如上规定，但对于政府在电子垃圾回收利用中乃至整个循环经济发展中的责任承担及成本分配问题并没有给以明确的划分，从而也就导致了在电子垃圾回收利用体系的建设中，由于成本负担的责任不清而导致相互推诿、目标不明确、行动不积极的状况。

其次，我国政府在税收方面也没有给绿色环保企业足够的利润余地。2008年8月20日通过的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第十条规定：“处理企业处理废弃电器电子产品，依照国家有关规定享受税收优惠”。我国有对废旧物资回收利用的税收优惠政策，总体而言，现行税收政策客观上对于电子垃圾的回收利用有一定成效，但这种调整是零星的、不系统的，范围与力度不足，与国外相对完善的税收优惠制度相比，我国尚缺乏对于鼓励电子垃圾回收利用的专门税种。而税收优惠的不足导致其在回收电子垃圾过程中与非正规军相比处于价格的弱势，从而导致其无力获得充足的废旧电子产品以保证其正常的生产经营，“无米下锅”的窘境中，多数绿色环保企业还在呼吁和等待国家的税收优惠政策，而有的实力较弱的绿色环保企业则已由于无力生产而不得不面临倒闭的境地。

再次，专业电子垃圾回收利用体系实践缺乏执法保障。2004年1月,国家发改委确定浙江省、青岛市为国家废旧家电及电子产品回收处理体系建设试点省市[11],旨在建立规范的废旧家电及电子产品回收处理体系并为相关法律的制定提供现实依据。但试点工作进展并不顺利。因区域经济发展不平衡,地方差异较大,我国电子产品的抛弃和报废问题并不明显。目前个人或小作坊似的回收队伍往往将回收的电子产品稍加改造再加价出售,重新进入流通和消费领域,并没有实际意义上的回收。在《循环经济促进法》第三十七条规定：“国家鼓励和推进废物回收体系建设。地方人民政府应当城乡规划，合理布局废物回收网点和交易市场，支持废物回收企业和其他组织开展废物的收集、储存、运输及信息交流。废物回收交易市场应当符合国家环境保护、安全和消防等规定”，对于专业垃圾回收利用体系的建立只有涉及而未有明确的规定， 而《废弃电器电子产品回收处理管理条例》对于专业的电子垃圾回收处理体系的建设则并无涉及，这应该是我国目前建立回收体系的主要障碍。

在循环经济法的实现问题上我们还有漫漫长路要走。2003年底，信息产业部颁发了《电子信息产品污染防治管理办法(征求意见稿)》，国家发改委于2004年8月18日提出《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》，国家环保局于2004年3月4日提出了《废弃电器及电子产品污染防治技术政策》，但是由于种种原因，现在都没有正式颁布实施[12]。由于中央政府迟迟没有出台相关的法规和标准，地方政府也在观望，在缺少政府的有利支持的情况下，企业也没有积极性。在电子垃圾回收处理方面，立法和执法还有漫漫长路要走[13]。2009年2月25日，国务院第551号令公布了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，其中规定“国务院环境保护主管部门会同国务院资源综合利用、工业信息产业主管部门负责拟订废弃电器电子产品回收处理的政策措施并协调实施，负责废弃电器电子产品处理的监督管理工作。国务院商务主管部门负责废弃电器电子产品回收的管理工作。国务院财政、工商、质量监督、税务、海关等主管部门在各自职责范围内负责相关管理工作”，对于电子垃圾的回收处理，该法规定“国家对废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度”。该法主要规定了对于电子垃圾处理的主体资格条件、法律责任等，对于电子垃圾的回收并无具体的规定。可见，在我国立法层面，电子垃圾的回收体系的构建与完善仍然是一个有待进一步解决与研究的问题。

[1] 大部分流入旧货市场 电子垃圾回收需要正规化[EB/OL],

http://bestservice.blog.bokee.net/bloggermodule/blog_viewblog.do?id=1594041,2008-03-27

[2] 电子垃圾回收企业缘何“吃不饱”[EB/OL],

http://news.xhby.net/system/2009/03/27/010469523.shtml,2009-02-11

[3] 刘贝.解说电子垃圾回收企业缘何“吃不饱”[N].江苏经济报,2009-03-27

[4] 2009-2010年中国电子废弃物处理市场调研及发展趋势[EB/OL]

http://www.askci.com/reports/2009-01/2009120101031.html,2008-12-10

[5] 科技肿瘤:电子垃圾治理之道[EB/OL],

  http://solidwaste.chinaep-tech.com/special-topic/27245.htm

[6] 电子垃圾回收:在危机中选择商机[EB/OL],

http://industry.yidaba.com/electro/dianzilaji/

[7] 林松,徐慧.电子废物污染现状分析及其治理措施[J].环境保护与循环经济,2009(1)

[8] 电子垃圾回收企业缘何“吃不饱”[EB/OL],

http://news.xhby.net/system/2009/03/27/010469523.shtml  2009-02-11

[9] 何金玲.政府要推进循环经济发展[J].前沿, 2005(9)

[10] 李乙隆.电子垃圾是一座亟待开采的富矿[EB/OL],

 http://www.geoenv.cn/lrm_article/3c/5287$2.html

[11] 国家将建立废旧电子及电子产品回收处理体系[EB/OL],

http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-01/08/content_1265553.htm,2004-01-08

[12] 薛蓉莉,陈俊明,王举兴.试论我国循环经济法制保障问题[J].国土资源高等职业教育研究,2006(1)

[13] 王春香.我国电子垃圾回收处理的困境与出路[J].大连海事大学学报(社会科学版),2006(3)