会议时间：2019年8月17日上午（9:00-12:00）

会议地点：山西太原迎泽宾馆二层晋泽轩会议室

欧阳昌裕 国家电网公司总法律顾问：《中国特色电力体制市场化改革若干重要法律制度思考》

各位专家、学者、朋友们大家好，我也是第一次参加这种盛大的会议，按照会议要求，我在这里做一个发言，主要是在市场化改革这样一个背景下对我国电力行业法律制度做一个思考。

实际上我国电力工业已经进入一个新的时代，我把它称为2.0时代，我把它归纳为几个特征，绿色化、智能化、市场化、共享化、国际化、法治化。法治化是中国国情，这个大的背景下我们的选择，还有习总书记在2014年中央财经领导小组第六次会议上提出要推进四个革命，一个合作，在推进能源体制改革中，提出要建立健全能源法律体系。

这个报告主要有三个方面，第一个是中国电力体制改革的简要分析。从建国以来，经历了五个阶段，改革开放之前，我们可以把他称之为高度集中、计划管控；79年到97年，我们把他称之为政企合一，多家办电；98年到02年，称之为政企分离，多家办电；从2003年到2015年，称之为厂网分开，政监分离；从2015年中发九号文发布以来，我们把他称之为新的阶段，网售分开，市场配置。

实际上电力体制改革有两条主线。第一条主线，改革的逻辑首先要解决有没有电的问题，在解决有电的同时再转移到电力好不好的质量问题，这是一个最核心的关键。第二条主线，当然是要顺应改革的潮流，用市场化的手段来配置资源。

如何看待中发九号文？我大致进行了分析，他宏观上回答了四个问题。第一个问题，鲜明地回答了中国电力体制构成问题，提出要管住中间，放开两头。这是有规律性的，跟国情密切结合；第二个问题，回答了电力行业如何处理好政府和市场的关系问题。通过三个有序放开，一个相对独立，三个进一步强化来回答。第三个问题，回答了如何发展分布式电源问题。在其他国家改革档案里面是很难看到的，这就是中国国情的突出的表现；第四个问题回答了自备电厂规范管理问题。这也是中国国情下的一个突出的问题表现。实际上世界电力市场化改革没有统一模式，我觉得最核心的是要遵循规律，立足国情。从这个意义上，我认为中发九号文指出了中国特色社会主义电力体制市场化改革的正确道路。

从最新规律看，我觉得有几个方面。第一个电力系统的技术属性，可以分为光速传输、不可储存、双重平衡和网络平台；第二个是经济属性，商品属性，其中发电环节属于竞争性环节：更多采用市场机制，有效竞争。售(用)电环节属于竞争性环节：恢复市场属性，引入竞争。输电和配电属于自然垄断环节：采取严格管制方式管理；第三个是社会属性，电力既是生产资料，又是生活资料，同时又是重要基础产业和命脉产业。第四个是电力系统的三公属性，公平、公正、公开，实际上取决于交易规则和计划安排，从这个上讲，调和交是可以分离的，而交易环节集中的体现在公平、公正、公开，调更多体现技术属性。第二个立足国情。电力体制改革必须从中国具体国情出发，构建中国特色的电力市场体系，始终不渝走具有中国特色的改革发展道路。第一，我们国家是中国共产党领导下的社会主义国家，国有企业承担着六个重要责任，政治、经济、社会责任，这个在西方国家是很难想象的。所以电力体制改革一定是市场化而不是私有化 。第二，社会主义初级阶段，我们的生产力发展任重道远，电力发展任重道远；省为实体； 经济发展不平衡，东中西地区不平衡，城乡差别巨大，经济社会对电价承受能力差异性极大；法治环境和市场环境。从这个角度出发，我觉得九号文件非常好。

第二个方面，中国电改重要法律制度初步思考。这个思考实际上要立足于习总书记对改革与法治的关系作出一系列重要论述，是电力工业改革发展与法治建设的根本遵循。这个角度下，我介绍六个方面的法律制度化。

一是健全完善电网环节改革发展法规制度。要求坚持“管住中间、放开两头”体制构架；深化完善电网电价定价及成本监管制度，坚持合理收益，成本透明，社会责任，考核联动；建立健全符合中国国情的电网公开无歧视服务监管制度，监督清单化、法治化；健全完善出资人对电网企业业绩考核评价体系；建立健全增量配电建设运营及退出移交监管制度。

二是健全完善电网调度法规制度。明确电网调度功能定位。确保电力系统安全，按照政府制定的规则执行交易安排，保证电网运行的实时平衡；电网调度一体化是改革的基本共识。电网与调度一体化管理或电网调度分开运作应根据国情选择，我国的电网调度一体化体制带来电网未发生大面积停电事故；重新梳理界定调度与发电、电网、交易机构、用户等市场主体关系。把电力系统安全稳定放在首位，并且严格监管，加强法治化的监管，严格执行政府规则，严格执行交易规则和经按取校核后的交易计划安排，实时平衡。

三是建立健全保底供电服务法规制度。他是电力市场化改革的重要制度，9号文关于保底供电服务的表述和其他涉及到供电企业保底义务的配套文件的表述是不一样的，需要进一步完善；如何认识保底供电服务？首先这是一种制度安排，其次还触动保底服务履行的前提条件。售电公司因各种原因退出市场，与其客户的合同关系中断或终止，而由于供电的连续性，客户对电力需求不能因合同终止而中断，此时供电企业对市场化用户的保底供电应执行政府目录电价，并在一定期限内与供电企业或其他售电公司另行签订供用电合同。同时建议明确保底供电服务制度的概念、特征及保底供电服务主体的权利与义务；最后还需要明确电力普遍服务及增量配电企业退出市场情形如何处置？即通过市场化方式或政府依法指定承接者。

四是健全完善供电营业区法规制度。坚持供电营业区制度。电网自然垄断特性，决定了电网经营管理主体的唯一性；健全完善供电营业区制度。科学划分供电营业区，依法监管供电营业区，营业区只能有唯一的经营主体，但有多个售电主体。

五是建立健全售电市场化改革法规制度。售电市场化改革的本质是要给予用户用电选择权及恢复市场竞争属性。售电包括按政府核定电价的保底售电市场化售电，而这里特指市场化售电部分；明确两类售电企业，不拥有电网资产的售电企业和拥有电网资产的售电企业；做好与供电营业区制度相承接。

六是建立健全电力市场法规制度。发挥市场在配置电力资源中起决定性作用；建立以中长期交易为主、现货交易为补充的电力交易模式；建立分级电力市场；改革完善政府监管机制；建立健全市场主体信用体系制度；推进电力交易机构智能化。

第三个方面，体制改革与电力立法再思考。要始终走中国特色社会主义电力法治建设道路，要有更高的政治站位。要有更广的能源视角。要有更远的立法视野。要有基本的法治意识。 要发挥研究会平台作用。 

肖国兴 华东政法大学教授、博导：《能源市场革命与能源规制革命的法律维度》 

各位专家、学者、朋友们大家好，我也是第一次参加这种盛大的会议，按照会议要求，我在这里做一个发言，主要是在市场化改革这样一个背景下对我国电力行业法律制度做一个思考。

实际上我国电力工业已经进入一个新的时代，我把它称为2.0时代，我把它归纳为几个特征，绿色化、智能化、市场化、共享化、国际化、法治化。法治化是中国国情，这个大的背景下我们的选择，还有习总书记在2014年中央财经领导小组第六次会议上提出要推进四个革命，一个合作，在推进能源体制改革中，提出要建立健全能源法律体系。

这个报告主要有三个方面，第一个是中国电力体制改革的简要分析。从建国以来，经历了五个阶段，改革开放之前，我们可以把他称之为高度集中、计划管控；79年到97年，我们把他称之为政企合一，多家办电；98年到02年，称之为政企分离，多家办电；从2003年到2015年，称之为厂网分开，政监分离；从2015年中发九号文发布以来，我们把他称之为新的阶段，网售分开，市场配置。

实际上电力体制改革有两条主线。第一条主线，改革的逻辑首先要解决有没有电的问题，在解决有电的同时再转移到电力好不好的质量问题，这是一个最核心的关键。第二条主线，当然是要顺应改革的潮流，用市场化的手段来配置资源。

如何看待中发九号文？我大致进行了分析，他宏观上回答了四个问题。第一个问题，鲜明地回答了中国电力体制构成问题，提出要管住中间，放开两头。这是有规律性的，跟国情密切结合；第二个问题，回答了电力行业如何处理好政府和市场的关系问题。通过三个有序放开，一个相对独立，三个进一步强化来回答。第三个问题，回答了如何发展分布式电源问题。在其他国家改革档案里面是很难看到的，这就是中国国情的突出的表现；第四个问题回答了自备电厂规范管理问题。这也是中国国情下的一个突出的问题表现。实际上世界电力市场化改革没有统一模式，我觉得最核心的是要遵循规律，立足国情。从这个意义上，我认为中发九号文指出了中国特色社会主义电力体制市场化改革的正确道路。

从最新规律看，我觉得有几个方面。第一个电力系统的技术属性，可以分为光速传输、不可储存、双重平衡和网络平台；第二个是经济属性，商品属性，其中发电环节属于竞争性环节：更多采用市场机制，有效竞争。售(用)电环节属于竞争性环节：恢复市场属性，引入竞争。输电和配电属于自然垄断环节：采取严格管制方式管理；第三个是社会属性，电力既是生产资料，又是生活资料，同时又是重要基础产业和命脉产业。第四个是电力系统的三公属性，公平、公正、公开，实际上取决于交易规则和计划安排，从这个上讲，调和交是可以分离的，而交易环节集中的体现在公平、公正、公开，调更多体现技术属性。第二个立足国情。电力体制改革必须从中国具体国情出发，构建中国特色的电力市场体系，始终不渝走具有中国特色的改革发展道路。第一，我们国家是中国共产党领导下的社会主义国家，国有企业承担着六个重要责任，政治、经济、社会责任，这个在西方国家是很难想象的。所以电力体制改革一定是市场化而不是私有化 。第二，社会主义初级阶段，我们的生产力发展任重道远，电力发展任重道远；省为实体； 经济发展不平衡，东中西地区不平衡，城乡差别巨大，经济社会对电价承受能力差异性极大；法治环境和市场环境。从这个角度出发，我觉得九号文件非常好。

第二个方面，中国电改重要法律制度初步思考。这个思考实际上要立足于习总书记对改革与法治的关系作出一系列重要论述，是电力工业改革发展与法治建设的根本遵循。这个角度下，我介绍六个方面的法律制度化。

一是健全完善电网环节改革发展法规制度。要求坚持“管住中间、放开两头”体制构架；深化完善电网电价定价及成本监管制度，坚持合理收益，成本透明，社会责任，考核联动；建立健全符合中国国情的电网公开无歧视服务监管制度，监督清单化、法治化；健全完善出资人对电网企业业绩考核评价体系；建立健全增量配电建设运营及退出移交监管制度。

二是健全完善电网调度法规制度。明确电网调度功能定位。确保电力系统安全，按照政府制定的规则执行交易安排，保证电网运行的实时平衡；电网调度一体化是改革的基本共识。电网与调度一体化管理或电网调度分开运作应根据国情选择，我国的电网调度一体化体制带来电网未发生大面积停电事故；重新梳理界定调度与发电、电网、交易机构、用户等市场主体关系。把电力系统安全稳定放在首位，并且严格监管，加强法治化的监管，严格执行政府规则，严格执行交易规则和经按取校核后的交易计划安排，实时平衡。

三是建立健全保底供电服务法规制度。他是电力市场化改革的重要制度，9号文关于保底供电服务的表述和其他涉及到供电企业保底义务的配套文件的表述是不一样的，需要进一步完善；如何认识保底供电服务？首先这是一种制度安排，其次还触动保底服务履行的前提条件。售电公司因各种原因退出市场，与其客户的合同关系中断或终止，而由于供电的连续性，客户对电力需求不能因合同终止而中断，此时供电企业对市场化用户的保底供电应执行政府目录电价，并在一定期限内与供电企业或其他售电公司另行签订供用电合同。同时建议明确保底供电服务制度的概念、特征及保底供电服务主体的权利与义务；最后还需要明确电力普遍服务及增量配电企业退出市场情形如何处置？即通过市场化方式或政府依法指定承接者。

四是健全完善供电营业区法规制度。坚持供电营业区制度。电网自然垄断特性，决定了电网经营管理主体的唯一性；健全完善供电营业区制度。科学划分供电营业区，依法监管供电营业区，营业区只能有唯一的经营主体，但有多个售电主体。

五是建立健全售电市场化改革法规制度。售电市场化改革的本质是要给予用户用电选择权及恢复市场竞争属性。售电包括按政府核定电价的保底售电市场化售电，而这里特指市场化售电部分；明确两类售电企业，不拥有电网资产的售电企业和拥有电网资产的售电企业；做好与供电营业区制度相承接。

六是建立健全电力市场法规制度。发挥市场在配置电力资源中起决定性作用；建立以中长期交易为主、现货交易为补充的电力交易模式；建立分级电力市场；改革完善政府监管机制；建立健全市场主体信用体系制度；推进电力交易机构智能化。

第三个方面，体制改革与电力立法再思考。要始终走中国特色社会主义电力法治建设道路，要有更高的政治站位。要有更广的能源视角。要有更远的立法视野。要有基本的法治意识。 要发挥研究会平台作用。

陆静 上海市锦天城律师事务所高级合伙人：《能源环保类项目的资产证券化》

谢谢各位。我今天报告的题目是《能源环保类项目的资产证券化》。我试图通过这样的一个话题来探讨如何扩展能源开发，特别是我们的这个矿业开采的经营之道，更好的解决矿业开发所造成的资源浪费问题。为什么有这样的一个想法。刚才我们顾主任也介绍了，我们有2000多名律师，我们有非常多的律师和合伙人在法学会以及各级律协的环境资源和能源法的专业委员会任职，并且从事了大量的能源开发和环境保护项目。这么多年，我们在资产证券化方面也是取得了总规模、总单数的第一。这些积累让我们在工作的过程当中，不断的思考如何结合这两方面的因素，试图为我们的能源开发，特别是我们传统的矿业开采，在现行的生态文明建设这一大的框架体制下，通过市场化，寻找更多的资源和资金的途径。这也是我们要讨论这个话题的意义。

首先我介绍一下资产证券化定义，是指将未来可以产生可预见的、稳定的、现金流的资产或者资产组合，通过一定结构设计的资产转移，将资产风险与原始权益人相隔离，然后转变为在资本市场上可以进行流通、融资的相应的一个金融工具。为什么我们要讨论在我们能源环保这个领域去开展资产证券化，首先我们认为能源的开发和生态资源的保护本来就是一体两面，虽然在过去很多年我们是一个非常野蛮的一个开发情形，但是在生态文明建设背景下，我们开发能源必须要在一个绿色可持续的状态下进行，同时环境的修复，环境污染的降低，以及我们其他能源消耗的降低也是每一个能源开发企业必须去面临的课题。

在资产证券化这个领域，基金业协会有一个专门的负面清单。大家可以通过我们资产证券化定义可以看得出来，真正的资产证券化实现的最核心的内容是基础资产，靠基础资产所产生的收益来支持资金相应的回报。但是在我们资产证券化基础资产的负面清单当中，我们矿产资源的开采收益权是在负面清单清单内，我们很难直接以矿产资源开采收益去做基础资产向资本市场来融资。那我们如何去转换它？这里也许是一个思路：和矿产资源开发相关的环境保护项目，或者环境生态修复项目，这些我们是不是可以通过它来进行一个融资？在负面清单里面同样也有，因为我们的环境保护像生态修复，以我们山西为例，比如说我们有一些采矿塌陷区，资金是以政府财政来支出的。在负面清单里面也讲到，以地方政府为直接或间接债务人的这种资产它也在负面清单里。如果是通过类似于政府与社会资本合作，PPP模式，明确公开的收益约定，那么这些是可以作为资产证券化的基础资产，这也是我们今天要探讨的能源环保项目当中开展资产证券化的意义所在。

政府政策优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高、公共服务需求稳定、现金流可预测性强的行业开展资产证券化；交易所对符合条件的优质PPP项目，实行“即报即审、专人专岗负责”，提升审理、评审和挂牌转让工作效率；在PPP项目继续在全国各地平稳推进，生态建设和环境保护类PPP项目占比管理库9.7%，环保项目开展资产证券化有丰富的数量。我相信生态建设和环境保护的占比这个比例会越来越大。以PPP模式实施的环保和能源类的项目其实挺多的，在我们山西省生态建设和环境保护类的PPP项目已经达到了30个，投资金额3-10亿元，是十七个。全国还有大量的工矿废弃地复垦，生态环境修复、废弃矿区治理等等相应的PPP项目。这些项目它有政府和社会资本方以公示的方式确定的可预测的现金流收益，所以它是可以作为资产证券化的基础。资产证券化在国内现在已经成为了一个非常有用，而且资金量越来越大的一种融资方式。我们可以看到从2005年开始，我们的资产证券化的项目数量越来越多。大家看到2018年我们企业资产证券化是690个，但是到2019年截止到8月7号，我们企业资产证券化了达到547。今年的量会远远超过去年。同时我们发行规模也在不断扩大。2018年整个一年企业资产证券化发行的总规模是9614.26，而今年截止到8月17号，我们的总规模已经达到了6292.64亿。所以这么大的一个资本市场，这么丰富的一个资金流的，资产证券化已经有非常成熟的运作模式。环保项目的资产证券化，其实我们现在的占比还并不是很大。目前环保项目在整个资产证券化项目当中，我们占比只有1%。 环保类的资产证券化项目，从行业的分布情况也可以看得出来，大量是供水水务方面的，包括供水和污水处理，占比都是达到了70%、80%。我们的这个垃圾处理和环保综合类目前的占比还不是很高。在这个资产证券化项目当中，PPP项目作为基础资产，占比目前来讲也只有8%的，所以它的空间很大，因为我们现在财政部PPP项目库里面积累了大量的PPP的项目。

作为PPP项目来资产证券化，它有一些非常特殊的要求。除了正常的，比如说我们看到这种资产的特定化，以及它可以产生稳定独立的可预测的现金流之外，我们PPP项目当中有一些是Bot项目，也有一些存量的TOT的项目。作为这个资产证券化，它是要求PPP项目要建成并且运营两年以后，因为它会要有一个参照，就这两年的运营的收益，拿来进行一个现金流的预测。所以如果我们有一些现有的存量的和未来我们正在做的这样一些能源开发形成的还后期环保项目仍在修整，可以把它装进来的。 其实我们在做PPP项目的资产证券化的过程当中，我们已经欣喜地发现，通过向市场配置资源这样一个反向的要求，市场会要求你要满足什么条件?比如说我们讲的明晰性，没有全省的瑕疵，转移的合规性等等，这一些它倒逼了我们的PPP项目的一个合规运营。我们现在有很多新的PPP项目，在签订合同，甚至在做方案的时候，就考虑到后续可能要做资产证券化，所以我们会在对于这个合规的要求会更强。

对于资本市场需求，我们会前期做一个，这个如果引申到我们能源企业来，我相信会对我们能源企业的开发，整个的操作流思路可能会带来新的新的一个思考方式。资产证券化的一个主要的交易结构，主要通过这个计划管理人设立一个专项计划，后向这个投资人去发行证券，取得它的资金，并且以这个资金去向原始权益人去受让基础资产。所以这个过程当中会涉及到很多的这个机构和合作方，那么律师事务所也是其中不可缺少的一个重要的参与机构，甚至很多我们还在协助去设置交易价格。现在能源特别是矿业开采项目会有非常多有挑战性的项目，让我们大家来共同的探讨。谢谢各位。

（以上发言未经本人审核，仅供学习研究）