内容提要：能源是我国经济发展的重要物质基础，也是人类赖以生存的基本条件。我国能源开发利用中存在诸多问题，以及能源利用与经济发展和环境保护的矛盾突出，本文从可持续利用理念出发，以法律为视角，分析我国能源法律中存在立法理念陈旧、法律配套制度不完善、能源利用管理监督机制不健全等法律问题，进而针对已有问题提出我国能源可持续利用的法律建议。

关 键 词：能源  可持续利用  法律问题  完善建议

能源是人类生存和发展的重要物质基础，也是当今世界各国政治、经济、军事和外交关注的焦点所在。我国经济繁荣、社会进步在很大程度上依赖于能源资源的供应和满足程度，可以说，能源资源关系到我国经济安全和国家安全，我国经济社会的可持续发展已经离不开能源的有力保障。改革开放以来，能源供给能力不断增强的同时，一系列能源问题接踵而至，既表现在能源本身的枯竭导致能源供应与经济发展不相适应，又表现在能源的开发利用造成的环境污染和生态破坏。[1]在经济全球化和我国现代化进程不断推进的今天，如何正确看待能源资源的重要性，采取何种能源发展战略以及怎样利用能源法律加强保障，已经不仅仅是简单的经济发展问题，也是一个法律问题，是社会主义法制建设需要特别关注的内容。因此，有必要运用法律手段，基于可持续利用理念，提高常规能源利用效率的同时促进开发新能源，从而从根本上缓解我国能源供应与经济发展的矛盾冲突，促进我国经济健康发展。

一、能源可持续利用的内涵

“可持续利用”来源于国际环境保护中的可持续发展原则。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展，“需要”和“限制”的双重维度构成了可持续发展的核心。可持续发展原则的内涵非常丰富，根据英国著名国际法学家菲利普·桑兹（Philippe Sands）的四要素说，可持续发展包括代际公平、代内公平、可持续利用和环境与发展一体化。可持续利用，具体来讲，就是在对自然资源的利用方面要以可持续的方式进行。对于可再生资源，应当在保持资源最佳的可更新能力范围内进行开发利用；对于不可再生资源，要在利用时充分考虑后代人的需求，为后代人保留满足其发展需求的数量和质量；对于非耗竭性资源，则要求人们尽可能地充分开发利用。关于可持续利用这一要求，不仅载入许多全球性或者地区性国际条约之中，而且在许多国家的国内政策和法律中都有所规定。[2]

具体到能源领域，为实现可持续利用，一定要在现有的能源基础上，改变生产方式和消费方式，尽可能不对后代人的生产和生活造成损害，同时也要不断开发新能源，缓解常规能源的耗竭压力，从而保持经济社会持续稳定发展。可持续利用，在本质上就是要求人与自然和谐发展，探讨一条既保证能源供应以支撑经济发展, 又保证能源生产和消费中产生的环境、经济和社会影响不突破底线甚或对环境、经济社会做出积极贡献的能源道路, 是全世界共同面临的课题。[3]我国在能源可持续利用方面，需要将能源安全供给、经济竞争力和环境可持续性三者统筹兼顾，其中，能源安全供给是能源可持续利用的核心内容；经济竞争力为可持续能源提供有力保障；环境可持续性是可持续能源的基本前提。[4]由此可见，能源可持续利用，是一项系统的复杂工程，必须全方位综合考虑各种因素，且要采取多种类措施协调配合，比如政治手段、经济手段、法律手段等，本文是以法律为视角，所以文章将着眼法律手段，分析探讨法律在我国能源可持续利用中的功能缺失和方向定位。

二、我国能源利用中的法律问题

我国经济发展对能源的依赖程度较强，但是，随着全球化以及我国现代化进程加快，能源危机不断突显，能源利用现状不容乐观。比如，能源利用结构单一、利用效率低下、生态环境破坏严重、新能源开发进程缓慢，这与我国的能源可持续利用目标格格不入，其不但影响了我国整体生态文明建设的进程，也与新形势下我国经济社会发展的迫切需求不相吻合。造成以上现象的原因是多层次、多方面的，本文着眼于法律视角，以下将对我国能源利用中的法律问题予以归纳解析。

（一）能源法律立法理念陈旧

我国能源法律的立法理念陈旧，与能源可持续利用的客观要求相违背。随着能源产业的迅速发展、能源供求影响范围扩大、能源问题不断出现，能源法律的制定不仅要考虑到能源本身，更要与能源安全、经济安全、环境安全和国际关系等紧密结合，能源法的制定不再是简单的法律制定过程，而应该是一项综合性的、体现可持续利用理念的工程。

然而，我国除近年来修订的《节约能源法》（2007年）和《可再生能源法》（2009年）外，其他能源法律在立法理念上基本上没有体现可持续利用理念。比如，《电力法》（1995年）第一条对该法的立法目的界定为，为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行。由此可以看出，该法在立法目的和立法理念上着重对电力资源本身的利用以及由此带来的经济利益保障，并没有体现现代意义上的生态文明观念和可持续利用观念，明显不能顺应资源利用与经济增长和环境保护一体化发展的趋势。再比如，《煤炭法》（2013年）第一条规定：为了合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，制定本法。同样，此法虽然修订后时间较短，但是其立法指导思想仍然没有转变，立法理念片面单一对整个能源法的与时俱进形成方向性障碍。另外，与能源法相关的其他环境法律，比如《矿产资源法》（1996年）和《水法》（2002年）等，在法律理念的贯彻与定位中，也有出现偏差和片面的尴尬。纵观我国现有的能源法律体系，法律理念未能与社会主义法制的可持续利用理念保持一致，对我国法制和现代化进程都将是巨大的阻碍和牵制。

（二）能源法律配套制度不完善

现代社会的能源法律需要考虑多个领域中的多个因素，比如公众利益平衡问题、社会诉求保障问题、协调激励问题等。正是由于能源的开发利用是综合性的系统工程，所以能源法律的有效运行也需要各种相关的具体制度予以配合才能得以真正落实。我国能源法律配套制度不完善主要源于法律规定过于原则化，缺乏可操作性，这一现象在许多法律中都有表现，其中以能源使用激励制度和能源利用中公众参与制度不完善最为突出。

在激励制度方面，我国能源开发使用的激励机制不健全，社会各主体积极参与清洁能源或其他新能源领域的实践缺乏激励机制提供必要的动力支持。比如《电力法》（1995年）第三条规定，国家鼓励、引导国内外的经济组织和个人依法投资开发电源，兴办电力生产企业。关于此条中规定的外国的经济组织和个人投资开发电源的规定，缺乏明确具体的规定。众所周知，鉴于电力产业对国家经济发展以及整个国家稳定的重要性地位，虽然近年来鼓励引进竞争，激活产业，但是在整体上仍然属于国家严格控制行业，那么本条中规定外国企业和个人可以投资开办电力行业是出于何种目的、采取何种方式，或者说是在什么条件下外国企业和个人可以投资开办电力企业，这些都没有给出规定。《可再生能源法》（2009年）中大量出现“国家鼓励”、“国家支持”、“国家将”等语句，也使该法成为可再生能源开发利用的粗略框架，其法律规定缺乏适用性，只具有宣示意义。我国经济发展在很大程度上依赖于不可再生资源，随着资源储量不断减少、环境压力增大以及国际竞争局势紧张，我国必须大力开发使用新能源，逐渐使新能源成为经济发展的保障才是发展的方向。作为促进新事物产生发展的财政、税收政策，其在新能源开发利用中的激励作用没有充分发挥。我国财政资金运用领域对新能源的发展投入不足，而且现实中各级政府并没有将新能源发展项目列入财政预算当中，资金缺乏成为新能源运用发展的瓶颈。法律中虽然可以找到关于财政支持的规定，但是可操作性不强。例如《可再生能源法》（2009年）第24条规定了国家财政设立可再生能源发展基金，但是对基金的征收管理办法又由国务院相关部门制定，如此规定的笼统模糊，无异于没有规定。另外，能源使用激励机制不完善还表现在税收优惠措施规定不完善，进一步影响了新能源产业的发展。[5]如果说《电力法》（1995年）出现问题是由于该法产生较早，无法预测今日之变化，那么，《节约能源法》（2007年）和《可再生能源法》（2009年）产生较晚也有此类问题，实属难以解释。

在公众参与制度方面，我国新能源开发利用法律中虽然也有关于公众参与的条款，但是却表现为分散、不系统，实际效果不明显。例如《可再生能源法》（2009年）第9条规定，编制可再生能源开发利用规划，组织编制机关应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证。本条中规定组织编制机关应当有所作为，但是却没有明确规定如何进行作为，也就是说对于征求有关单位、专家、和公众意见的时间、形式、规模等没有详细规定，导致现实中相关执法人员以没有具体规定为由而不向公众征求意见。另外，对于第三方组织和个人参与到法律的制定、实施全过程，能源法律对此也涉及较少，不能很好地发挥公众的监督作用。能源的开发利用领域存在着广泛的利益冲突，能源供应安全和使用安全的法律政策制定必须将公众参与落实到位，事实上，只有公众参与，法律政策目标才能真正得以实现。所以，能源法律的修订中，公众参与制度的完善同样需要突出考虑。

（三）能源利用管理监督机制不健全

我国能源利用管理监督机制不健全主要表现以下几个方面，一是管理机构不统一，责任划分不明确，导致执法效果较差。例如《节约能源法》（2007年）第10条是对国务院、国务院相关部门和地方各级人民政府等能源利用管理机构落实节能监督管理工作的规定，一定程度上体现了统一管理、分工负责的管理理念，但是存在的问题是并没有对节能部门予以明确规定，节能管理部门究竟是计划部门还是经济部门的问题没有解决。另外，对于某一领域中具体部门的责任、义务、权力也没有准确定位，现实中出现各部门之间争夺经济利益、互相推诿责任义务的现象普遍。二是能源管理工作执法监督不到位，执法秩序混乱。由于制度不健全，缺乏监督，我国能源管理部门更容易演化为经济利益集团的代表者，在具体的执法过程中将经济利益置于首位，忽视生态环境保护和社会公共利益的大众诉求。以煤炭产业带动繁荣的陕北地区就是该问题的典型事例，究其原因是对管理部门监督不到位，处罚力度小，在出现违法经济行为之后，对主管部门的主要领导和相关负责人处罚不到位。企业更是肆无忌惮，因为即使是给予经济处罚，其违法成本远远低于守法成本。制度的设计或者对制度的执行不能触及利益获得者的灵魂，这是我国能源产业中长期存在不可持续利用现象的根源存在。三是政府宏观调控作用发挥不到位。能源对于一国经济社会发展的重要性决定了政府必须在其中发挥好宏观调控作用，但是现实中，政府在政策制定、执法监督、企业行为引导、公众利益维护等方面的作用没有充分发挥，这不仅不利于能源产业的发展，也不利于公众利益维护，对政府良好形象以及社会稳定的不良影响较大。

 三、我国能源可持续利用的法律建议

法律具有其特定的调节、控制、评价、惩罚和教育等功能，在社会发展中的作用不言而喻。在能源可持续利用领域，依靠法律，立法者就可以引导能源使用者以可持续利用的理念进行能源的开发使用，使其对能源的利用行为不仅达到维护自身根本利益的目的，也能够约束使用者个体的行为，促使能源可持续利用，实现社会公共价值需求的满足。以下将针对我国能源利用中的法律问题进行法律思考。

（一）更新能源法立法理念

能源法的立法理念不应仅仅以保障能源产业发展和实现经济利益为中心，而应该以可持续利用理念为主导，不断实现常规能源节约保护、可再生能源扩大开发、非耗竭性能源鼓励使用的可持续利用思路，从而实现能源利用、生态环境保护以及经济增长的协调统一。可持续利用作为可持续发展的有机组成部分，其也是能源发展的一项伦理原则。可持续利用最初只是在国际环境法的层面被贯彻，随着能源问题的不断出现以及人们环境意识和社会公众利益意识的增强，可持续利用更应该作为国内能源法的一项原则或者是贯彻能源法制定、实施和监督的法律理念。只有将可持续利用理念扩大运用和理解，才能使其不会沦为一种“软约束”而缺乏法律的强制力。蔡守秋教授在其文章中讲到，能源法最初的指导思想是狭义的能源安全，也就是能源的供应安全，后来发展为广义的能源安全，即能源供应安全和能源使用安全，能源的使用安全主要关注的是能源环境保护。但是近年来，在能源领域仅仅围绕能源的供应和使用安全似乎也是有失片面，于是应该将可持续利用发展为能源法的理念。可持续能源思想是生态化在能源法中的表现，其蕴含了经济、社会和环境的三重维度，并且以实现三者的完美结合为目标。[6]

我国环境法发展历史的演化，催生了能源法转向抑制不可更新能源资源的开发利用, 激励可更新能源的投资和运营。2000年以前，我国的能源法发展中，主要是突出对现有能源的开发利用，能源发展以服务于我国的经济增长为重任。后来随着能源危机产生、环境问题突显，我国开始抑制对不可再生资源的利用，转而鼓励对可再生资源的开发。[7]这种转变正是印证了我国在能源法领域应该以可持续利用理念为指导，能源法今后的发展必须坚决摒弃单纯的能源开发和经济增长，站在代际公平、代内公平、环境与发展一体化的高度，全面实施能源的可持续利用。

（二）完善能源法律配套制度

现代意义上的能源法有别于传统意义上的能源法，其不仅是能源开发利用的法律规范的总称，更要实现能源开发利用与环境保护、经济发展、社会进步相协调，所以，单纯的能源法律要实现立法者预设的立法目的，就必须辅之以一系列相关配套制度予以支撑。鉴于我国能源法律中配套制度不完善主要源于法律规定过于原则化，今后的立法应该适当摒弃“立法宜粗不宜细”的思想，视情况把握法律规定的粗略情况。对已有法律来说，如法律规定表现出法律目的不明确、适用条件不确定、适用对象模糊等情况时，就应该予以修订完善，使其发挥法律应有的效果。我国《节约能源法》（2007年）和《可再生能源法》（2009年）均表现出明显的法律制度原则化特点，导致许多法律规定缺乏确定性而流于形式，所以，对其进一步完善，增加其实用性和充分性已成为能源法律可持续性的客观要求。

我国能源法律的激励制度需要不断完善，增强可操作性。清洁能源和可再生能源开发利用的高成本、高风险特征决定了在能源领域必须辅之以激励制度，以增加企业开发利用的动力。完善能源使用的激励制度，需要在法律中予以明确规定各种激励措施，比如财政支持和税费减免等，避免使其流于形式。各级政府应该从本年度的财政预算中划拨一部分留作新能源开发专用，对于积极采用新能源的企业给予财政补贴、银行贴息贷款等优惠待遇，促进新能源的研发和投产使用。另外，对于能耗较大、能源投入与经济产出不成比例的小型企业强制其更新设备、转产或责令关闭，并视情况给予财政补贴。此外，国家还可以通过增值税、所得税、进出口关税的税费减免措施来促进企业自觉进行新能源的开发利用。

对于我国能源法律的公众参与制度，同样需要将法律规定明确化，避免使法律仅仅成为政策宣示和政策框架性立法。公众参与是新一代能源法的特征之一，最大限度的公众参与保证了能源开发利用的相关者参与到关涉其利益的活动中表达诉求，从而能够使能源法不断优化、易于执行。我国能源法在公众参与制度方面的完善应该突出以下重点：一是所有有关能源法律的制定、实施、监督等各个环节，除涉及国家秘密外，都应充分保证公众的参与权，各类型的听证会将是公众参与权行使的重要方式，且要对听证会的举办时间、规模、参与人等明确规定，增强其实用性。二是建立广泛的媒体、网络等监督举报途径，规定公众可以通过各种方式对企业不遵守能源法的行为予以举报，也可以对执法主体滥用职权、徇私枉法造成不利于能源可持续利用的行为进行监督。如此规定，是为了对企业或者个人的违法责任进行细化，以真正落实目标责任；对能源管理部门的职责予以明确规定，以强化管理的实施效果；对执法者增加问责机制和政治性监督，以提高执法质量。能源法律中的公众参与制度应该进一步成为公众充分表达意愿的权利的合法保障，对立法者来讲，提前对法律的公众压力予以缓冲，对执法者来讲，节约了执法监督的成本，对整个社会来讲，是促进能源可持续利用，实现能源开发、环境保护和经济发展的有效途径。

（三）健全能源利用管理监督机制

针对我国能源利用管理监督机制的问题，首先要明确规定能源利用的管理监督机构，真正做到统一管理、分工负责。我国《节约能源法》（2007年）和《可再生能源法》（2009年）都存在能源监督管理机构不明确的问题，导致现实中出现问题无法归责，问题得不到及时有效解决。所以，今后在对能源相关法律进行修订完善时，管理机构的明确规定是重点，责任、义务、权力的合理划分是管理目标得以实现的根本保障。另外，对于因制度改革、经济政策调整等造成管理机构发生合并、分立或职能变化时，能源管理机构也应该随之进行更新，以确保各项工作落实到位。其次，要提升管理者的执法素质，使其树立科学的发展观和正确的政绩观，改变以经济利益为中心的片面思想，将能源管理与环境保护、经济建设和社会福祉有效结合。提高执法者素质可以通过严格培训、提高考核标准、改变考核内容等措施进行，将制度建设和制度框架下的管理模式重新定位，从而提高管理者的管理能力，落实管理效果。最后，要强化政府的宏观调控作用。能源不仅仅是一个使私人获益的私物，而且与社会经济、环境保护、公共利益等密切相关，所以与其他领域相比，能源领域更需要一个适当作为的政府进行宏观调控，否则就可能产生“公地悲剧”。[8]政府在能源管理中作用充分发挥，不仅是对能源产业发展的正确引导，增加国家整体经济效益，也最大限度地保障了公众利益，强化政府在能源利用中的宏观调控作用具有其深刻的意义。政府一方面要通过利用各种经济、法律、行政手段严格控制能源利用领域，加强对能源开发建设和生态环境监督管理，纠正和制止一切以合理理由掩盖非法事实的能源开发审批、配置行为，以保证区域内能源得到可持续利用。另一方面，政府应该注重对企业行为的正确引导，促使其正确贯彻和践行“谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿”的原则，实践中加强可再生能源和其他新能源的开发使用，将企业自身的经济利益最大化建立在能源可持续利用的基础上。总之，健全能源利用管理监督机制的最终目标是要在可持续的能源利用理念下，将优化能源结构、调整产业结构和把握环境底线三者统一，在法律生态化的背景下促使能源的可持续利用。

[1] 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第532页。

[2] 胡德胜：《环境与资源保护法学》，郑州大学出版社2010年版，第95-96页。

[3] 陈丽萍：《能源可持续发展研究现状评述》载《资源管理》2005年第11期。

[4] 沈镭，刘立涛：《中国能源可持续发展区域差异及其因素分析》，载《中国人口·资源与环境》2010年第1期。

[5] 王利：《中国新能源法律、政策的缺陷与完善》，载《北方论丛》2011年第6期。

[6] 蔡守秋，王欢欢：《论中国能源法的生态化》，载《时代法学》2008年第10期。

[7] 曹明德：《中国环境资源法、能源法的现在与未来》，载《法学论坛》2006年第2期。

[8] 杨解君：《可持续发展与中国能源法制建设》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2007年第3期。