【内容摘要】能源是经济社会发展的基础，而能源公平是能源法治的重要价值目标。能源公平问题包括国内与国际、代内与代际、区际与人际、能源生产和利用以及能源环境公平等多个维度。其中，能源消费公平和能源环境公平尚未得到充分重视。通过阐述能源消费公平和环境公平的内涵以及我国面临的问题，指出为促进能源公平，我国应当通过立法为农村及贫困居民提供能源保障和救济，完善能源生态补偿机制，强化企业社会责任以及实施差别化的减排责任。

【关 键 词】能源公平  能源法  能源贫困  生态补偿  社会责任

一、导言

能源是人类社会生存发展的物质基础。人类社会的进步往往以能源的革新为动力。能源已经成为现代经济社会可持续发展的重要支撑。人类生活水平的维持和改善，生产活动的顺利进行以及饮水、教育、医疗等服务的提供都离不开能源。然而，由于能源具有的商品属性，其生产和消费都会带来重要的经济影响，关于能源生产、运输、销售、消费的各个环节都会涉及到经济利益分配的格局，因而也会成为不同利益相关者冲突性诉求的焦点。在能源利益之争中，法律应该扮演怎样的角色则因各方立场的不同而存在不同的主张。法律作为公器必将以公共利益的保障为重要目标，而在一国境内的能源利益分配方面，法律当坚守公平这一可谓其灵魂的重要价值。

能源公平已经成为能源法治的重要要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，我国法治建设的应当以保障人民群众的根本利益为目标，坚持法治建设“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，“维护社会公平正义，促进共同富裕”。能源所具有的服务国家经济社会发展，满足居民生产生活需求的重要作用使得能源公平成为“维护社会公平正义，促进共同富裕”，实现以及维护人民群众利益的重要方面。因而，能源公平应当是能源法治建设的重要价值目标。

    二、我国的能源公平问题

能源公平可以在不同的背景和不同的水平上进行理解。能源公平涉及到不同主体间的关于能源的资源、利益、机会、责任的分配问题。能源公平包括能源的代际公平、代内公平两个方面，而能源的代内公平又可以分为区域公平以及群体和个体的公平。能源的代际公平主要从能源可持续发展的角度，强调当前对能源的开发利用不 能损害后代对能源进行开发利用的权利，要确保能源的可持续发展。本文主要探讨我国能源的代内公平问题，而这一问题是我国能源领域面临的紧迫问题。笔者认为，可以从能源消费、能源环境两个方面研究我国的能源公平问题，并构建能源公平的法律保障体系。

（一）能源消费的角度

能源资源禀赋差异以及能源成本是影响能源使用者的重要问题。在居民收入存在较大差距、能源供应基础设施建设存在不足的背景下，不同区域、不同群体在能源服务的获取方面也存在重要差异，而这种差异带来的则是经济发展程度、居民生活水平和社会福利水平的巨大差异。能源消费与居民收入水平和生活水平密切相关。为满足人类需求和从事收入获取活动而获取能源是发展中国家减少贫困和改善生活水平的重要组成部分。[1] 能源获取和消费的不公平业已成为影响社会公正的重要因素。国际能源机构指出，联合国千年发展目标关于极端人口减半的目标在很大程度上取决于在获取能源方面取得实质性发展。[2]

能源公平所涉及的一个重要问题是能源贫困问题。能源贫困这一概念源于1982年英国的能源使用权运动，最初是针对家庭取暖问题并且在之后扩展为房屋的能源效率问题，而有学者将贫穷且无法获得现代能源的人群称为能源贫困人群。[3] 有研究指出能源贫困主要体现在三方面：（1）就能源使用的数量而言，发展中国家人均能源消费量远远低于发达国家的能源消费量；（2）在能源消费结构而言，秸秆、柴草以及煤炭等固体燃料是能源贫困群体的主要能源来源，电力、天然气等现代清洁能源的利用程度很低；（3）能源贫困群体的能源消费能力差，无法承担现代清洁能源的成本。[4] 能源贫困除直接影响贫困群体的生活水平外，对于能源利用效率、饮用水获取[5]、空气质量、土地生产效率以及居民健康状况等均具有重要影响。[6]

据统计，我国有6.128亿人口缺乏取暖和做饭的清洁燃料[7]，因而我国所面临的能源贫困状况相当严峻。我国能源贫困群体主要是农村贫困人口[8]，而我国的能源消费公平主要体现作为能源消费城乡差异。就城乡关于能源使用的差异而言，我国农村能源消费结构、数量以及用途均与城市存在较大差别。例如，2012年我国农村家庭平均能源消费数量约为1000千克标准煤，而城镇家庭能源消费量约为1500千克标准煤，前者的数量仅为后者的三分之二。另一方面，在能源消费结构方面，我国城镇地区的能源消费以电力、天然气以及热力等商业性的清洁能源为主，与之相比，在农村地区仍占据主导地位的能源类型是传统生物质能。在能源用途方面，我国城镇居民使用能源主要是用于室内取暖，农村居民的主要用能活动则是炊事。[9] 而且，从城乡收入差距的角度来看，能源支出往往占农民收入的相对城市而言更高的一部分。农村天然气使用量明显少于城市，而这种相对低廉和清洁能源对减轻农村能源负担和减少大气污染方面具有重要作用。此外，与城市相比农村电力保障水平存在明显差距，农村供电事故易发而且频发，直接影响着农村居民的生活水平。[10]

（二）能源环境影响的角度

能源生产、运输和利用过程将不可避免的地对环境产生影响。例如煤炭、石油和天然气开采过程中对土地、地下水、植被产生重要的影响。存在土壤污染、水污染的风险，同时这一过程中产生的甲烷等温室气体对大气也会带来严重的污染。矿渣和油气污水也会影响土地的可利用性，造成土地占用或者各种污染。油气开采中的钻井液也会因其化学成分的使用使得水资源遭到污染。以此同时，能源尤其是非电力能源的运输过程也能够带来空气污染或者海洋污染。能源利用尤其是化石能源过程中对环境的影响更为广泛和深刻，尤其表现为化石能源燃烧带来的空气污染，严重影响人们的健康。

能源生产和消费对生态环境的严重损害已经成为我国能源发展的严重挑战。[11] 随着我国经社会发展对能源需求的强度不断增加，能源生产和消费对环境的影响也日益加深。在这一过程中，能源环境公平问题也呼之欲出。有学者指出“所谓环境公平，指在环境资源的利用、保护，以及环境破坏性后果的承受和治理上所有主体都应享有同等的权利、负有同等的义务。除有法定和约定的情形， 任何主体不能被人加给环境费用和环境负担；任何主体的环境权利都有可靠保障， 受到侵害时能得到及时有效的救济，对任何主体违反环境义务的行为予以及时有效的纠正和处罚”。[12]

能源环境公平是环境公平在能源领域的具体应用。能源环境公平强调各主体对能源生产消费对环境的不利影响得到公平的分担，而环境权利遭受能源生产和利用损害时能够得到公平的救济或补偿，同时各主体在能源生产或利用对环境容量的利用方面享有公平的权利。能源生产所涉及的能源环境公平问题主要体现为，能源生产地的环境受到能源生产活动的严重影响。能源产区环境质量下降，居民的生活、生产活动以及健康受到不利影响，尤其是能源生产突发事故的发生给当地居民带来的重要影响。以油气生产为例，尽管为防止和减轻油气田污水造成的环境损害，我国的油气开发企业非常注重油气田污水处理技术的研发和应用以及内部污水处理管理制度建设，但是非法和不适当地处理油气田污水的事件却时有发生，并造成了严重的生态环境损害。例如，吉林油田松原采气厂将大量未经处理的污水直接用罐车偷排到松原市南山附近的渗坑内，致使周边的土壤和地下水的生态环境受到了严重污染。[13]尽管为防止和减轻油气田污水造成的环境损害，我国的油气开发企业非常注重油气田污水处理技术的研发和应用以及内部污水处理管理制度建设，但是非法和不适当地处理油气田污水的事件却时有发生，并造成了严重的生态环境损害。例如，吉林油田松原采气厂将大量未经处理的污水直接用罐车偷排到松原市南山附近的渗坑内，致使周边的土壤和地下水的生态环境受到了严重污染。再如，2011年6月4日和17日，位于渤海的我国最大海上油气田蓬莱19-3油田发生两起溢油事故，后经国土资源部、环保部、交通部、农业部、安监总局、国家能源总局组成的联合调查组认定，这一事故最终造成6200平方公里海域海水污染，其中，870平方公里海水受到重度污染。[14]海洋水域的石油污染给相关区域的渔业生产活动造成极其严重的损失。

能源生产及其突发事故对环境的损害固然是其重要的不利影响，而因这种环境损害带来的当地居民生产、生活以及生命健康是损失则是事关能源环境公平的重要事项。能源产地居民的环境权利迫切得到公平地保护。

另一方面就能源的利用而言，随着低碳经济成为经济社会发展的重要方向，而减少碳排放则成为生产生活的重要要求，但是就我国而言不同地区的经济发展水平和发展负担不同，不同群体的能源消费能力和实际碳排放存在差异，忽视这种差异而一刀切地实施减排则会造成不同区域或者群体在享受能源服务和提升经济发展水平和居民生活水平方面承担实质上并不公平的负担。因而，能源的环境公平也体现在减排义务方面共同但有区别的责任方面。

三、关于促进我国能源公平的法律建议

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。”由于能源所具有的满足人类各项基本需求以及发展需求的重要作用，保障公民的能源公平权利是实现社会公正，落实公民经济、文化、社会等各方面权利，尊重和保障公民生存权和发展权的题中之义。我国城乡能源差异显著，能源贫困较为严峻以及能源生产及其消费对环境的影响日益加深的背景下，笔者建议通过以下三个方面的立法保障我国能源公平的实现，促进能源的可持续发展：

（1）完善农村能源基础设施建设，减轻贫困人口能源负担。结合我国新农村建设和城镇化发展进程，改善农村电力、燃气等现代能源基础设施建设水平，提供优惠的能源利用设施，保障能源利用安全。同时，按照合理的标准对农村居民提供能源补贴，为能源贫困群体提供救助，切实减轻能源贫困人口的经济负担，也为农村各项公共事业的发展提供可靠的能源来源。

强化能源生产企业社会责任，完善能源产地生态补偿。能源生产能够给产地的环境带来严重影响。能源生产企业应当按照适当比例提取收益专项用于当地基础设施建设，支持教育、医疗等公益事业的发展，吸纳当地劳动力并为其提供专业培训。与此同时，为保障能源环境公平，还应当严格能源生产企业的环境标准，最大限度减少环境破坏和污染。我国《能源法》（征求意见稿）规定，国家建立能源生态环境补偿机制，能源开发和加工转换项目所在地的政府应当制定污染治理和生态恢复规划，相关企业应当承担污染治理和生态保护的责任。笔者认为，除对生态进行恢复以外，生态补偿机制还应包括对当地居民因环境受到破坏而遭受的不利益影响的补偿，而且考虑到能源生产和消费地的差异，还应当探索主要能源消费地对能源生产地的生态补偿机制。

有区别地实施减排指标和措施，保障经济落后地区发展权利。关于我国减排责任的划分情况，有研究指出“中国对城市减排的责任划分更多仅从排放量、产业结构等技术性标准进行考量，缺乏对不同区域、不同类型、不同发展阶段的城市进行具体而有区别的政策设计，往往带来环保标准一刀切的缺陷，导致减排目标和城市发展目标的不匹配”。[15]实际上这种不加区别地施加减排责任会造成实质上的能源不公平。考虑到我国经济社会发展水平的东西部差异以及城乡差异，关于减排的责任划分应当考虑不同地区的经济社会发展需求，保障落后地区的能源利用权利，使得减排责任的划分有助于减少社会的贫富差距。

四、结论

能源法监管的目标包括保障能源安全、促进经济发展、保障民生和保护环境四个方面的目标。[16] 这四项目标的实现实际上均包含着信守公平这一基本法律价值的要求。[17] 改革开放以来，我国的经济发展水平不断提高，已经积累了一定的财富，这就为广大低收入群体和社会弱势群体提供更高水平的保障奠定了物质基础。在当前的生产力水平下，实现更高水平的社会公平正义的条件已经具备。党的十八大报告指出当前是“我国经济持续发展、民主不断健全、文化日益繁荣、社会保持稳定的时期，是着力保障和改善民生、人民得到实惠更多的时期”。能源公平是社会公平的基础，而且涉及与能源有关的各个方面，逐步解决我国能源领域存在的各种不公平现象，建立完善的能源公平法律制度应该是能源法治的应有之义。

[1] Kartikeya Singh, “Equitable Energy Access & Climate Change: Opportunities for Innovation”, Implementing Climate Pragmatism Framing Document 1, November 2012.

[2] See IEA, Energy Poverty: How to Make Modern Energy Access Universal?, Paris: IEA, 2010, p. 7

[3] 罗国亮、职菲：《国外能源贫困文献综述》，载《华北电力大学学报：社会科学版》2012年第4期。

[4] 李慷、刘春锋、魏一鸣：《中国能源贫困问题现状分析》，载《中国能源》2011年第8期。

[5] 能源和水资源具有相互关联的关系。饮水的获取需要靠能源实现。能源贫困群体由于缺乏可靠能源而往往难以获得可靠的饮用水源。关于能源和水资源的关联关系请参见胡德胜、许胜晴：《能－水关联及我国能源和水资源政策法律的完善》，载《西安交通大学法学报：社会科学版》2015年第4期。

[6] 谢美娥：《能源贫困与中国欠发达资源富集区的农村能源建设问题研究——以贵州毕节地区为例》，载《经济研究导刊》2010年第3期。

[7] 王林：《“能源贫困”的残酷真相》，载《中国能源报》2014年6月14日第01版。

[8] 李慷、刘春锋、魏一鸣：《中国能源贫困问题现状分析》，载《中国能源》2011年第8期。

[9] 郑新业等著：《中国家庭能源消费研究报告》，科学出版社，2015年版。 应当指出的是关于城乡人均能源消费差距和结构存在不同的观点。例如有学者出我国城市居民人均能源消费是农村居的3.5~4倍。参见张传平、周倩倩：《我国能源消费影响因素研究——基于长期均衡和短期波动的协整分析》，载《中国能源》2013年第3期。而就消费结构而言，有研究指出煤炭而不是生物质能是农村主要的能源来源。参见赵行姝：《中国农村能源消费的趋势和面临的挑战》，载中国气候变化信息网，2003年3月21日。

[10] 易崇艳：《能源利益公平分享法律机制研究》，西南政法大学硕士学位论文，2012年。

[11] 习近平：《积极推动我国能源生产和消费革命 加快实施能源领域重点任务重大举措》，载《人民日报》2014年6月14日第(01)版。

[12] 钱水苗：《环境公平应成为农村环境保护法的基本理念》，载《当代法学》2009年第1期。

[13] 周赢、冯应馨：《聚焦中石油吉林油田10年违法排污》，载《中华环境》2014年第1期。

[14] 张国：《河北21名养殖户诉康菲溢油案将开庭》，载《中国青年报》2014年12月4日第05版。

[15] 屠启宇主编：《国际城市发展报告（2015）——国际创新中心城市的崛起》，社会科学文献出版社2015年1月。

[16] 胡德胜：《论我国能源监管的架构：混合经济的视角》，载《西安交通大学学报：社会科学版》，2014年第4期。

[17] 能源可持续发展需要能源公平，而保障农村和能源贫困群体的能源需求则有利于促进经济发展和保障民生，与此同时，农村和能源贫困群体能源消费结构的改善以及能源生态补偿机制的建立则有利于环境保护。