南方能源观察:取消煤炭限产?仍可沿用煤炭产能交易机制

日期:2022-05-18 07:15:00


编者按:

近日,新华社发布了2022年4月25日国务院总理李克强在国务院第五次廉政工作会议上的讲话。讲话指出,要把握大局,扛起保障国家粮食和能源安全的责任。要立足我国以煤为主的能源资源实际,尽快释放国内优质煤炭产能,该取消限产指标的要取消,成熟的新增产能项目要抓紧开工,并保障好安全生产。

有关“该取消限产指标的要取消”的要求引发能源行业关注。市场分析认为,取消限产指标或意味着煤炭产能核增需要的产能置换要求被取消或再次调整。

我国的煤炭产能置换要求开始于2016年。在煤炭去产能的背景下,国家发改委等主管部门发布了《关于做好煤炭产能置换指标交易服务有关工作的通知》等系列文件,逐步推动建立了煤炭产能置换指标交易机制。2021年,陕西省组织8宗煤炭产能指标交易项目,置换产能指标278.9万吨/年。

2021年以来,国内外能源形势发生变化。为保障能源电力安全,国家对煤炭产能置换的要求进行了调整。2021年7月,国家发改委、国家能源局、国家矿山安全监察局联合印发通知,对煤矿产能核增实行产能置换承诺,不再需要提前落实产能置换指标。

悉尼科技大学教授、国际能源转型学会理事长施训鹏2020年初就在eo撰文提出,采用接近限额—交易(CAP)方法的煤炭产能指标机制可以确定煤炭产能的市场价格,最小化煤炭去产能成本。与此同时,交易许可证制度还适用于控制总能耗,并作为“能源转型”的关键工具,可以加快火电厂的退役和促进低排放发电等。针对当前的煤炭产能置换政策可能发生的变化,他认为可以尝试在不改变现有的产能指标交易制度下进行调整。重发施训鹏文章,供读者参考。

能源转型,涉及由化石燃料向更清洁能源产品的转变过程,其中,限制化石燃料的产能是一个重要部分。作为煤炭生产和消费大国,我国煤炭行业面临着严峻的去产能压力。通过行政手段关闭矿山来降低产能的做法,会导致严重的效率损失。鉴于去产能和碳排放控制的相似性,可以借鉴在碳排放、渔业、林业等行业已较为成熟的许可证交易制度,来最小化煤炭去产能的成本。同样,这种许可证交易制度,也适合国内外钢铁、水泥、火电等面临着去产能任务的行业。

行政去产能成本高

我国这一轮去产能政策自2008年全球金融危机开始,在2016年以前逐步加码。2016年起,由于煤炭价格在短期内翻番,煤炭行业去产能政策被迫做了大调整。但是,从长期来看,由于煤炭占一次能源的比重持续降低,降低煤炭产能是长期的任务。其他产能过剩行业的去产能政策也在稳步推进。

目前,去产能的政策主要是通过行政手段来实施。有关部门确定总的去产能目标后,通过行政管理链条,自上而下,逐级分解,一直到具体的企业。由于去产能的目标是按照政府的层级来分配的,并不一定反映各地区的实际情况,也不能保证地区间的公平,会导致一些地区高效率产能被关闭,而在其他地区低效率产能得以保留。另一方面,由于服从上级政府去产能命令会损害本地区的经济利益,地区政府缺乏严格执行政策的动力,一些地区可能会消极抵抗甚至瞒报。

行政化去产能也可能导致意想不到的价格波动,迫使政府调整甚至逆转政策。由于政府无法提前确定合适的产能,因此必须通过事后市场形成的产品价格信号来调整去产能规章制度及其执行力度。这种时间上的滞后,不仅容易矫枉过正,而且会导致频繁改变规章制度。例如,由于去产能力度过大,我国煤炭基准价格,即环渤海港口煤炭价格,从2016年1月的370元/吨上升至2017年1月的600元/吨。飙升的煤炭价格迫使政府调整去产能政策。

作为行政化去产能更好的替代方法,限额—交易(Cap and Trade, CAP)方法通常被用来限制企业活动产生的特定物品的总量。CAP的制度,为以前不存在的排放物或污染物创造市场价格,解决可能的负面外部性。CAP制度最著名的应用是碳排放权交易制度(Emissions Trading System, ETS)。

许可证交易可以为产能确定市场价格

虽然去产能和控制碳排放有异曲同工之妙,但是,CAP在国内外的去产能实践中还没有得到有效的应用。最接近的是国家煤炭行业主管部门提出的产能置换指标。

2016年8月,国家发改委等部门发出通知,鼓励地方政府通过建立煤炭产能置换指标交易平台等方式,加快落后产能的淘汰退出。然而,虽然有关部门允许在煤矿之间进行产能置换指标交易,但是实际上双边交易的情况很少。在零星交易的情况下,产能置换指标既不是标准化的,也不是以较小的单位度量,因此难以分割交易。在这种临时交易过程中,买卖双方不仅要找到交易对手,还要求在配额数量上匹配,双方的搜索匹配成本很高。

运用类似碳排放权交易的产能许可证交易制度,可以最小化去产能的总成本。用市场化手段替代行政化去产能符合当前总体的国家治理体系改革方向。与行政化去产能相比,许可证交易方案有助于将合规成本降至最低,同时确保限制总产能。这种交易计划不仅能为社会带来积极的利益和增加经济福利,而且还能补偿被关闭矿山的损失。当许可证交易计划推出时,一些应该被关闭的高效的企业可以通过从效率较低的企业购买产能许可证来生存,甚至扩大其产能。相反,生产率较低的矿山可以通过暂时或永久出售产能许可证来赚取收入。这种产能指标从低效企业向高效企业的流动将提高全社会的效率。

许可证交易计划可以为产能确立市场价格,并为决策者管理产能控制过程提供额外的工具和灵活性。随着产能许可证价格信号的出现,许可价格可以表明去产能政策的适宜程度。如果许可证的价格超出政府设定的容忍水平,中央政府主管部门可以通过其指定机构,在二级市场回购或出售额外的产能许可证,调节产能限额的上限,避免被调控产品价格的剧烈波动。这种调整不需要改变规章制度及其执行情况,避免政府公信力的损失。

实施许可证交易计划可以通过提供经济激励和减轻区域冲击来促进去产能的落实。首先,许可证交易计划将激励各地区更认真地实施上限,并可能促进地区经济结构调整。在许可证交易计划中,削减产能的地区可以通过出售许可证获得补偿而受益,从而更有动力去实施先产能政策,甚至会积极主动去产能,调整本地区的产业结构。实施去产能的企业,可以从销售许可证中获得收入,用来安置人员,甚至转产。许可证交易制度还可以允许企业临时性停产,额外获得优化企业生产行为的可能。

煤炭行业产能交易如何进行

以煤炭行业为例,许可证交易的操作方式如下:煤炭主管部门,比如国家发改委,设定煤炭产能的最高限额,并以产能许可证作为计量单位。相比碳排放权交易来说,产能许可证的一个显著特点是产能是永久的,而不是每年重新核算。为便于交易,产能许可证的单位可规定为1000吨/年。

产能许可证可以通过关闭现有煤矿或注销运营矿井的产能来产生。一旦生成,该许可证将不再像生成时那样捆绑在一起,而是以最小一个单位来交易。这种许可证交易制度允许任何一个核减产能企业的许可证卖给许多买家,一个买家从许多不同的卖家手里购买同一项目增产需要的许可证,从而提高供需匹配效率。为了让这个上限逐步减少,主管部门可以规定,生产煤矿核减的产能要折减:即一单位的现有产能,被赋予少于一单位的产能配额指标。

考虑到度量、报告和核实产能许可证的成本效益,省级政府可以承担度量和核实产能许可证的任务。但是,产能许可证的度量必须遵循国家标准,并向国家指定的机构登记注册。登机注册机构负责发放产能许可证。

交易平台不限形式和地点。包括双边谈判(柜台交易、场外交易) 和交易所交易。产能许可证贸易也可以通过目前的环境交易所进行。基于交易所的交易将最大限度地降低买卖双方的搜索成本。在转让产能许可证的所有权时,以登记交易机构确认交易作为交割的标志。买方和卖方都必须向登记注册机构报告交易量和价格,登记注册机构可以根据全部交易情况,公布产能许可证的交易价格。由于产能上限和许可证是永久性的,具有跨期性,可以开发期货等衍生品市场,并允许第三方参与者,如金融参与者和专业交易者,参与产能许可证市场交易,从而增加市场的流动性,提供更可靠的价格信号。

交易许可证制度适用于钢铁、水泥等国内外其他行业的产能控制,以及化石燃料消耗上限或高排放燃煤电厂退役等其他限额问题。在中国的背景下,它可以用于控制总能耗,并作为“能源转型”的关键工具。此外,考虑到其他国家存在一些产能过剩问题,例如全球钢铁产能过剩,这种许可交易计划也可以适用于其他国家。许可证交易可以加快火电厂的退役和促进低排放发电。

(本文内容基于施训鹏等人2018年和2019年分别发表在Energy Policy和Singapore Economic Review上的两篇去产能主题的学术论文。王科、沈一帆、张言方和盛誉等对本文也有贡献。)

作者:eo

来源:南方能源观察


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