编者按：新冠疫情防控攻坚战期间，中国法学会号召法学界同仁积极建言献策。现刊出能源法研究会部分理事和会员围绕疫情防控中能源问题及其他领域提出的对策建议，供参考。

特大城市营商环境优化需要融合突发公共事件综合治理能力

刘安

能源法研究会会员、中国浦东干部学院科研部博士后

      正如习近平总书记所指出的，“营商环境是企业生产发展的土壤”，营商环境与市场主体之间的关系譬如水与鱼、土与苗，浩瀚远洋才能容纳龙腾鱼跃，肥厚沃土方可孕育连抱参天。然而营商环境有一种制度发展的不对称性：培育优化绝非朝夕之功，破坏退化却能毁于一旦。2020年1月起在全国范围内爆发的新型冠状病毒肺炎疫情至今仍在蔓延，衍生后果还未充分展现，但疫情实战考核面前，经济社会和若干地方政府暴露出了突发事件综合应对能力的种种短板，应是不争事实。即便疫情即刻平息，武汉乃至整个湖北的各类市场主体难免大伤元气，投资兴业信心短期内不易恢复，营商环境多年之功毁于一旦，教训是十分惨痛的。

      易言之，特大城市的营商环境颇为类似珊瑚礁生态系统：生长十分缓慢，一旦形成便是孕育业态多样性和资源生产力的复杂巨系统；由于其组成系统的复杂性，使得其在外部环境扰动下呈现显著的脆弱性。“在现代化进程中，随着生产力的指数化增长，使得危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未见的程度。” 由于人类对客观规律认知的有限性，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件作为风险“黑天鹅”，必然无法完全预见和避免。没有智慧的生物只能以缓慢的进化应对变幻莫测的环境变迁，因此即便是海水盐度或气温的微小变动对于珊瑚礁生态系统而言都可能是倾覆之灾；以此为鉴，正所谓有备无患，深厚、全面的突发公共事件综合治理能力是城市营商环境必备的“灭火器”、“防波堤”类基础设施，应当作为营商环境持续优化工作的关键前提和根本保障之一。

      突发公共事件的特征是“突发性，公共性，严重性，紧迫性，复杂性，易变性”，这就决定了综合治理能力的特点是以虞待不虞，常备不懈，不用则已，一用必逢实战考验，不胜便是大败，几乎没有事后调整挽救的余地。因此其建设提升必须多措并举，久久为功。结合应对治理本次新型冠状病毒肺炎疫情的若干教训，我们或能得到如下启示：

    （一）特大城市营商环境的评价体系中应纳入突发公共事件综合治理能力的相关法规及其执行力度指标

      众所周知，世界银行的年度全球营商环境评价报告是衡量世界主要经济体营商环境表现的风向标，“旨在衡量监管法规是否有助于推动或是限制商业活动。”然而纵览其纳入营商环境便利度分数计算和排名中的企业生命全周期十大指标及其分项指标，却和突发公共事件综合治理法规基本无涉。突发公共事件综合治理能力对于营商环境整体“存”“亡”而言可谓一票否决，在现有营商环境评价体系中的缺位是对于风险“灰犀牛”的系统性无视，实属不应有之的遗憾。因此，我国特大城市的营商环境宜尽早将突发公共事件综合治理能力相关法规指标纳入评价体系，并推动世界银行营商环境评价体系的相应完善。可以在现有十大指标外再增加一个“基础设施”或“前提保障”一级指标，下辖突发“突发公共事件应对能力”等二级指标，在该二级指标体系下再根据预防预警、应急响应、应急结束、善后处理相关法规分设三级指标及细分指标。例如对于企业，突发公共事件事后的优惠政策、补偿和赔偿问题很可能决定了企业能否转危为安，企业员工事后的救助问题则事关社会整体稳定，现行《突发公共事件应对法》对此仅做了原则性规定，由国务院或地方政府发布相应政策或妥善制定计划，这就为特大城市通过主动制定相应地方性法规和政府规章规定等预留了充分制度空间。

      （二）特大城市营商环境建设应同步提升突发公共事件综合治理能力

      从应急管理组织机构、规章制度和信息沟通等应急管理基础能力方面，特大城市的党组织，从市委到基层应当成为基础能力建设的组织中坚力量。首先，各级党委（党组）、各级领导班子和领导干部、基层党组织和广大党员要统一思想，提高认识，高度重视突发公共事件在风险社会中的“常态化”趋势，树立底线思维，彻底破除因循苟安，承平无事的太平思想。这次新型冠状病毒肺炎疫情爆发之初，一些地方的党政领导班子麻痹大意，心存侥幸，造成疫病防治错失关键时间窗口，疫情在当地迅速蔓延；与之形成鲜明对比的，也有地方绷紧了风险意识这根弦，及时采取封闭隔离等应对措施，果断启动应急响应实施相应预案，防疫效果立竿见影。要以此次疫情为契机，把突发公共事件应对全面纳入党员干部和广大基层党员的经常性教育管理内容，做到风险意识入心，治理举措知晓，应对程序熟悉，临阵时自然不会“本领恐慌”。其次，在中央制定应对突发公共事件的专门党内法规的基础上，特大城市党委（如有权限）应相应制定细则等法规，明确规定突发公共事件的预防预警、应急响应、应急结束、善后处理各阶段中，各级党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律以及对违规违纪党组织和党员的处理处分规则等。通过党内法规，将党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势规范转化为治理突发公共事件的现实强大能力，确保党组织在面临突发公共事件时把政治规矩挺在前面，应对有章法、有依循而不是混战、动员式治理。再次，加强和完善公共卫生、公共安全、经济安全专业机构在党内的重大突发情况专报制度。本次新型冠状病毒肺炎疫情爆发之初，地方政府未能依照《突发事件应对法》有关规定及时启动应急预警机制，结果市民群众在突如其来的封城等应急措施前惊惶不安，进退失据。而行政条线囿于对疫情专业科学认识的局限性和领导多目标决策机制的制约，对应急管理关键信息的理解、甄别、决策出现短时混乱和延宕难以避免，如果地方疾控中心等专业机构的党情条线能够第一时间启动，及时向上级卫健委党委乃至越级向国务院党组专报可能发生疫情的重大突发情况，就有可能以党促政，打破重要关键信息在行政条线的“堰塞湖”，及时推动、督促地方政府依法实施包括预警在内的应急应对措施，公共卫生、公共安全、经济金融等专业机构的党内重大突发情况专报制度应成为应急行政管理的重要辅助决策信息来源。

      从公共事件预案启动响应、应急资源资金储备调拨、舆情导向与社情稳定、社会应急合作机制等应急管理危机处理能力方面，应当坚持应急预案，建章立制与日常演习并重，危机管控能力合理市场化和社会化的方向。以本次疫情为契机，由市人大对市政府应急管理法规进行专项执法检查，各级政府及部门对自身各类应急预案进行全面自查，针对本次疫情所暴露出的相应短板和不足，及时修订、完善有关预案，对各级政府和各职能部门的各类应急预案演习进行不定期抽查，市政府层面则进行定期综合演练，演习成绩作为营商环境建设绩效考核指标之一。其次，结合大数据、物联网等新兴技术，做好应急管理物资“平战结合”式储备，实现弹性、智能储备，重点、特殊专用物资通过国资控股或混合所有制等方式确保生产供应底线可控。物资储备专项资金市场化运作，以资金为指挥棒调动物资有效流转。再次，鼓励引导社会化专业服务机构参与应急管理，在灾难救援、舆情治理、社工服务、危机心理干预、决策咨询等各个方面广泛采购社会专业服务培养相关专门产业，让应急管理的若干职能社会化为带有社会公益性质的营商活动，有意识的培育社会应急自我组织、自我治理能力，从而真正融入城市的经济社会生活环境之中，在平时体现为城市的GDP，在公共事件突发时则能迅速将内蕴潜力转化为综合治理能力。

      从公共事件事后的恢复重建、帮扶补偿、经验总结等应急管理危机善后处理方面，当前我国公共事件应对普遍存在重“战时”举国体制争胜而轻“战后”重建恢复发展的倾向，亟待扭转。美国联邦应急管理署在其《风险应急运行规划指南》中定义：恢复就是指社区的基础设施和社会、经济生活回复到正常的活动。恢复的内涵包含重建，同时还有消除公共事件影响后的除旧布新，也即在恢复中实现发展。公共事件对于人心、观念认知以及既有利益格局的冲击式改变往往是推动实施制度变革难得的机会窗口。对于受事件影响的企业帮扶补偿政策（如信贷优惠、电力接入手续简化、地方税收减免等）是企业在应急事件后尽快恢复正常生产运营的政策急救包，而将有关政策及时法制化将进一步稳定投资者信心和企业各方未来预期，亦能成为营商环境营商便利性指数的加分项。公共事件的事后反思、独立调查与政府问责也将是推动企业相关监管改革进入改革议事日程的契机。