国务院法制办胡振杰处长讲话

各位领导、各位专家学者：

　　我很高兴出席今天的会议。今年是我们国家改革开放30周年，中共中央向全党发出了隆重纪念改革开放30周年的通知。国务院法制办按照中央的要求，对改革开放30年的法制建设做了一个总结，下面我就简要介绍一下我国改革开放建设中国的政府法制建设历程，同时重点介绍一下取得的重要成就。

　　一、改革开放30年政府法制建设的发展历程

　　改革开放30年，我国的政府法制建设紧紧围绕中央的决策和国务院的中心工作，适应改革开放和现代化建设的需要，以推进依法行政，建设法治政府为主线，大致经过了三个阶段：

　　第一个阶段是从1978到1989年。在党的十一届三中全会召开前夕，在中央工作会议上邓小平总结了我国革命与建设两方面的经验，就加强社会主义民主法制作出了一系列论述。这些论述集中到一起，就是只有实行法制，国家才能够兴旺发达，长治久安。邓小平同志的这些论述标志着我们国家正在从理念、原则和方式上发生了重大的改变，为我们国家的依法行政作了思想上、政治上、理论上的准备。在此之后，我国民主法制建设的步伐开始加快，1982年制定了新《宪法》，先后出台了《刑法》、《民法通则》等一系列基本法律，同时为了适应改革开放和建设的需要，先后制定了《中外合资企业法》、《外资企业法》、《经济合同法》和一系列调整经济关系的法律、行政法规，这是第一个阶段。

　　第二个阶段就是从1989年到1999年的确立阶段。1989年我们公布了《行政诉讼法》，它标志着依法行政进入了以监督政府行政权力的行使，规范政府的行政行为为重点的阶段，是国家建设法治政府过程当中的一个重要的里程碑。从1989年到1999年这10年间，我们先后制定了《行政处罚法》、《行政复议法》等一系列规范政府行为的法律。在1993年11月党的十四届三中全会作出了建立社会主义经济体制的重大决策。市场经济，在某种意义上就是法治经济，要求政府依法行政，依法办事。为了落实中央的决策，我们先后制定《价格法》、《商业银行法》、《广告法》等一批规范市场经济的法律和行政法规。1997年9月在“十五大”报告中，江泽民同志提出了“依法治国”的基本方略，指出一切政府机关必须依法行政。在这个阶段，依法行政在政府工作中的重要地位得到了初步确立。

　　第三个阶段是从1999年至今的全面推进阶段。为了落实依法治国的基本战略，国务院在1999年召开了全国第一次依法行政工作会议，这次会议后还发布了关于全面推进依法行政的决定，对推进依法行政的工作做了专门部署。2003年3月国务院新一届政府成立以后，第一件事就是修订《国务院工作规则》，其中一项重要的内容就是把“依法行政”正式确立为政府重点工作之一，明确了依法行政的核心就是要规范行政权力。2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，从而确定了依法行政的目标就是要要建设法治政府。从1999年以来，国务院有计划有重点地推进依法行政，其中最主要的就是每年都确定一到两项重点推进依法行政的工作。从2000年到2001年，我们适应加入了世界贸易组织的需要，对有关贸易的法律、法规、规章和规范性文件，全国从上至下进行了集中的清理，2003年重点抓《行政许可法》的贯彻实施，2005重点抓推进行政执法责任制，2006年重点抓行政复议工作，2007年是市县依法行政。

　　2007年10月，胡锦涛同志在“十七大”报告中明确提出“依法治国基本方略要深入实施，法治政府建设要取得新成效”的要求。为了落实党的“十七大”精神，国务院在2008年5月发布了“关于加强市县依法行政的决定”。今年7月国家法制办专门召开“贯彻落实科学发展观与加强法治政府建设”的理论研讨会，对进一步全面推进依法行政进行了探讨。这就是一个简要的发展历程。

　　二、改革开放30年的政府法制建设的主要成就

　　这些年，政府法制建设取得的主要成就有五个方面：

　　第一个方面就是国家的政治、经济、文化和社会生活基本做到有法可依，政府立法质量显著提高。三十年来，国家始终坚持政府立法决策和改革决策统一，努力做到政府立法工作和改革开放和现代化建设进程相适应，取得了巨大的成就。主要表现在几个方面：

　　第一点是为基本形成以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系做出了重要贡献，据初步统计，从1979年到今年8月底，国务院以及全国人大常委会审议的法律议案共有225件。现今有效的法律是230件，这里面有些法律多次修改，有的法律已经废止，其中国务院提请的议案就有225件。制定了行政法规1110件，从地方立法来看，从1987年国务院建立法规备案审查制度到现在8月底为止，有立法权的地方人大及其人大常委会，报送国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例有14205件，这其中大部分是由政府组织起草的。国务院有关部门和各级政府制定并报送国务院审查的规章，分别达到了8211件和17352件。这是从立法的角度上来讲做出的主要贡献。

　　第二点就是立法工作理念不断创新。立法工作重点是随着改革开放进程适时调整的。文革结束的时候，那时国家的法制建设是百废待兴，有比没有好，粗比细强。随着民主法制建设的发展，政府工作理念也朝着条件成熟发展。现在我们确定制定立法工作计划的重点有两个：一个是条件成不成熟，第二个就是国家的工作重点。政府立法工作的重点也从初期的经济领域转变到一方面要继续加强经济调节和市场监管方面的立法，同时更加注重社会管理和公共服务方面的立法。

　　第三是政府立法机制的不断创新，促进了政府立法质量的提高。现在我们实行的政府立法工作机制主要是实行立法工作者、实际工作者、专业学者相结合的机制，科学性、民主性和透明度也越来越高。我们建立了法规规章、公开征求意见、立法听证会等扩大公众有序参与政府立法的制度和机制，从立法透明度来看是越来越高，03年到07年期间我们先后公布了30多部法律和行政法规的草案，向社会公众征求意见。现在我们经报国务院批准，国务院法制办从今年开始所有的行政法规法案，从除了需要保密的，涉及到国家秘密、国家安全的之外，所有的行政法规都在我们自己的网址上，就是中国政府法制信息网上公布。从今年以来我们几个月的时间已经公布了20余部行政法规的草案，大家如果有兴趣的话可以在我们的网址上进行查看。

　　全国人大常委会也决定以后所有的全国人大常委会审议的法律草案，都要公开征求意见。最近我们还给国务院部门发了通知。这些年，国务院部门，如商务部所有的规章草案，也都在网上公开征求意见。有些企业各方面提出说部门很多，不可能随时能够关注到哪个部门的规章草案公开征求意见的情况，所以要求我们集中的公布，所以国务院法制办向各部门的法规司发了通知，要求只要各个部门在决定公开规章法案的同时，提交给国家法制办在中国法制信息网上进行统一集中公布。

　　第二个方面就是政府职能转变，行政管理方式不断创新。这个方面我们主要是通过推进行政审批体制改革，制定《行政许可法》来促进的。2001年9月国务院决定推进行政审批制度改革，就是我们国家法制办综合处按照国务院领导的要求，对国务院部门所有的行政审批项目进行一个全面的清理，清理之后给国务院写了一个报告，提出了行政审批制度需要改革的原则、步骤和基本的方向。从2001年9月到2007年10月，国务院先后分4批取消了1992项审批（占国务院部门行政审批总数的一半以上）。各级地方政府也取消调整了大量行政审批项目，据统计全国各级政府有将近12000多项，也占一半以上。

　　国务院起草了《行政许可法》，2003年8月份全国人大常委会审议通过，各级政府和部门按照国务院的部署，深入贯彻《行政许可法》，对行政许可的依据和执法主体进行了全面清理，取消了一大批不合法实施主体，全国统计是2381个，取消的依据有3981件，修改的有2493件，这是围绕行政许可法进行的一系列工作。关于《行政许可法》，各地方都开展了一切的活动，到现在全国建立了2100多个综合性的政府服务中心，采取了一个窗口对外办公的方式，简化了程序，而且绝大多数县级以上的政府都建立了网站，不少地方政府和部门还在网上开设办事窗口，实施审批服务。

　　第三个方面是行政执法体制不断改革，行政执法方式不断创新，行政执法行为得到严格的规范。这些年国务院重点主要采取了以下几项措施来进行规范行政执法。首先是改变行政执法体制，其中有两项重要的工作，一个是相对集中行政处罚权，第二个综合执法。相对集中行政处罚权的工作是从1997年开始在北京市宣武区推广，现在已经全部推开。相对集中行使行政处罚权的程序，除了国务院过去批准的89个的试点城市之外，目前已经有190个地市一级政府，804个县级政府开展这项工作。第二项措施就是国家采取了大量推行行政执法责任制和评议考核制。上个世纪80年代末90年代初，有一些地方就开始在行政机关内部推动行政执法责任制，2005年7月国家办公厅发出了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对推行行政执法责任制工作进行了专门的部署和安排。目前全国30个省、58个国务院部门已经完成了行政执法依据的清理工作，并向社会公开了清理的结果。已经有28个省、16个较大的市和13个国务院部门建立完善了行政执法评议考核制度。

　　第四个方面的成就是完善行政监督制度，创新行政监督方式，对行政行为的监督不断强化。30年来国务院逐步建立健全了行政监督制度，加强了对行政行为的监督。这里面主要包含三项制度：第一项制度是行政复议制度，其主要目的是要强化对具体行政行为的监督。1979年以后公布的有关单行法律里面，规定了行政复议这项制度。1990年《行政复议条例》公布，行政复议制度进入了规范发展的阶段，1999年《行政复议法》通过的全面的建立，2007年国务院就根据《行政复议法》制定了专门的实施条例，使行政复议基本制度具体化，可操作性得到增强。2006年12月国务院还专门召开了全国行政复议工作座谈会，对促进行政复议制度的进一步创新完善和这项工作的开展起到了很大作用。目前行政复议工作，在基层政府，尤其是一些县一级的地方做的可能稍微差一些，主要还是机构的问题，目前行政复议工作的具体工作是由政府法制系统在办。县一级政府的法制机构绝大多数的地方就两三个人，根本开展不起来。第二项制度是建立完善法规规章的备案制度，强化对抽象行政行为的监督，国务院是在1987年开始进行这项工作，2000年的《立法法》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》相继出台，这个法规规章备案工作迈入了法制化、规范化的轨道。目前这项工作已经全面开展了，当年制定的法规规章都能够及时地报国务院法制机构审查。一些与上位法相抵触的法规规章能够得到及时的处理，有效的维护了法律体系的统一。第三项制度就是指导建立其他规范性文件的备案制度，强化对其他规范性文件的监督管理。在国务院指导下，目前地方四级政府的三级监督的规范性文件备案审查制度已经确立起来。目前各省一级政府、90%以上的地级政府和80%的县级政府，都制定了规范性文件备案制度。

　　第五个方面的成就是行政机关工作人员，特别是领导干部依法行政的观念显著提高，依法决策、依法办事的自觉性明显增强。行政机关是法律法规的主要执行者，改革开放以来国务院高度重视对行政机关工作人员，特别是领导干部依法行政观念和能力的培养。按照国务院的要求，各级政府和政府部门都以实施《国务院关于推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》为契机，组织开展大规模的依法行政的宣传和培训活动。许多地方还制定了公务员任用的法律考试和执法人员岗位培训制度，普遍建立了行政机关工作人员学法用法的制度。现在不少地方的人员还把法律知识的学习纳入了领导干部初任培训、在职培训的内容，并把推进依法行政的内容作为干部考核的重要指标。这是改革开放30年来我们政府法制建设取得的重要成就。

　　三、改革开放30年的政府法制建设经验

　　总结改革开放30年的实践，主要是6条经验：（1）要坚持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机结合。（2）必须把维护最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。（3）必须把推进依法行政与政府职能转变和行政管理体制改革有机结合起来。（4）必须坚持科学立法、民主立法、坚持政府立法、行政执法和行政监督并重。（5）是必须大力提高行政机关工作人员，尤其是领导干部依法行政的观念和能力。（6）是必须坚持解放思想、改革创新，研究新情况、解决新问题。

　　谢谢大家！